Доклад: Отмена крепостного права

Доклад: Отмена крепостного права

ОТМЕНА КРЕПОСТНОГО ПРАВА

Отмена крепостного права образовала много пустых мест в существовавшей ранее

системе местного управления. После 19 фев­раля 1861 г. около 23 млн.

крепостных крестьян оказались на воле. Ранее их делами ведали помещики.

Каждый помещик в своем имении был первым и притом почти неограниченным

представите­лем административной власти. В местном уездном и губернском

управлении большая часть должностей, са­мых влиятельных в повседневной жизни

замещалась по выбору дворянства и из числа его представителей.

На губернском уровне главным лицом в системе местного управления являлся

губернатор. Наказом 1837г. губернаторы наделялись широким кругом полномочий:

полицейскими, надзорными, административно-хозяйственными и др. Следующее по

назначению место после губернатора занимал губернский предводитель

дворянства, исполнявший различные полицейские, следственные, попечительские и

иные функции. Уездный предводитель дворянства возглавлял аппарат уездных

чиновников.

Проведение крестьянской реформы требовало неотложной перестройки системы

местного управления. В ходе этой реформы правительство стремилось создать

необходимые условия для сохранения власти в руках дворян-помещиков, и все

дискуссии, связаные с преобразованием местного управления, вращались вокруг

этой проблемы. Если наиболее консервативные представители дворянства

настаивали на создании открытых и существенных привилегий для своего класса в

проектируемых земских органах, то группы либералов, ориентирующихся на

капиталистический путь развития России, предлагали создать всесословные

земские организации. Только в марте 1863г. специально созданная комиссия

подготовила окончательные проекты положения о земских учреждениях и временные

правила для них.

Устроители земской реформы не решились открыто провести сословный принцип

формирования новых местных органов. Однако неприемлемым для них было и

всеобщее избирательное право. Поэтому для выборов земских учреждений

предполагалось разделить все уездное население на три курии, в каждой из

которых, как отмечала комиссия, “преобладает одно из главных исторически

сложившихся сословий”. Избирательная система должна комбинировать сословное

начало с началом имущественного ценза. Кроме того, куриальная система

позволяла правительству заранее планировать число выборщиковот сословий и

регулировать их соотношение в земских учреждениях.

Структура земских учреждений была предложена а следующем виде. Как в

губернии, так и в уезде органы, заведующие земским хозяйством, были

разделены на распорядительные и исполнительные. Первые установились в виде

земских собраний, образуемых из гласных, избираемых упомя­нутыми куриями,

причем число гласных, входящих в состав уездного земского соб­рания.

колебалось, в зависимости от разме­ров уезда, от четырнадцати до ста с

лишним. Губернское собрание составлялось из губернских глас­ных. выбираемых

уездными собраниями. Председателями уездных собраний сделаны были уездные

предводители дворянства, председателями губернских собраний — гу­бернские

предводители. Уездные собрания должны были заведовать земским хозяйст­вом

уезда, губернские — теми хозяйственно-распорядительными делами, которые

касались целой губернии. Но при этом уез­дные собрания были признаны вполне

не­зависимыми от губернских. Те и другие должны были собираться раз в год для

уста­новления общего плана ведения хозяйства, для утверждения сметы доходов и

расходов с правом обложения всех входящих в район их деятельности недвижимых

имуществ и торгово-промышленных предприятий и, на­конец, для выбора

исполнительных органов, заведующих постоянным ведением всего де­ла, и для

рассмотрения и утверждения еже­годно представляемых им этими органами

отчетов. Этими исполнительными органами должны были быть земские управы —

гу­бернские и уездные, — состоящие из пред­седателя и нескольких членов

каждая. Гласные должны были выбираться на три года, и на тот же срок земские

собрания должны были избирать и управы.

Что касается компетенции земских уч­реждений, то Милютин, председатель

комиссии, не пытаясь особенно расширить круг порученных им дел, на­стаивал

лишь на том. чтобы в своей сфере они пользовались полной самостоятельно­стью

и независимостью от местных административных властей, подчиняясь лишь одному

Сенату, и что губернаторам при этом было предоставлено лишь право надзора

за законностью их действий. Перво­начально в заведование земских учреждений

предполагалось передать те дела, которые в дореформенные времена велись

местным на­чальством на средства губернского земского сбора, из которых

важнейшими были уст­ройство и содержание местных путей сооб­щения, а также

отбытие повинностей подводной и постойной, дела, подве­домственные

приказам общественного призрения, т. е. больницы и богадельни, и . наконец,

продовольственные дела , частично подведомственные губернским и уездным

учреждениям, частично — помещикам и окружным управлениям государственных

имуществ и удельного ведомства.

Такова была в общих чертах структура и компетенция вновь созданных по

поло­жению 1 января 1864 г. всесословных орга­нов местного самоуправления.

Они были распространены первоначаль­но лишь на 33 губернии и в этих губерниях

открывались постепенно, начиная с 1865 г. К 1 января 1866 г. они были открыты

в 19 губерниях, к 1 января 1867 г.—еще в 9 губерниях, а всего в 28; затем, в

течение 1867 г. — еще в 2 и после 1 января 1868 г. — еще в 4.

Вся область деятельности земств указана во 2-й статье земского положения 1864

г. Сюда относятся прежде всего различные так назы­ваемые земские повинности:

дорожная, под­водная, постойная, т. е- обязанность содержать дороги в

исправности, проводить новые дороги в случае надобности, содер­жать так

называемую земскую почтовую гоньбу, т. е. земских почтовых лощадей и станции

для внутреннего сообщения в уез-лах, и затем вводить помещения для

чиновников, командируемых на места, и для проходящих войск. К числу земских

дел отнесено и продовольственное дело, т. е. забота о народном

продовольствии; сюда же отнесено и общественное призрение в широком смысле

слова — попечение о кале­ках, неимущих людях и вообще о лицах, нуждающихся в

общественной помощи, а также и содержание соответствующих обще­ственно-

филантропических учреждений. Сюда же включено и попечение о развитии

торговли, промышленности и в особенности сельского хозяйства на местах, а

также стра­хование имуществ. Сюда же отнесено было и попечение о народном

здравии, т. е. санитарно-медицинская часть на местах, и, наконец, попечение о

народном образовании в губерниях и уездах, о постройке церквей и содержании

мест заключения.

Вот те задачи, которые очерчены 2-й статьей земского положения. Надо сказать,

что почти все эти задачи не были созданы вновь, а существовали и раньше и, в

принципе, признавались и дореформен­ным законодательством. Вышеупомянутые

земские повинности удовлет­ворялись и в дореформенное время при помощи

различных местных полицейско-бюрократических и сословных учреждений, которые

пользовались для этого определен­ными земскими сборами, а затем имели в

своем распоряжении и весьма существенные натуральные повинности, которые

насе­ление отбывало по назначению губернских и уездных властей для

удовлетворения этих нужд.

Какими же средствами и способами должны были земства удовлетворять все эти

нужды и исполнять данные повинности? До реформы земские повинности, по закону

1851 г., по “Уставу о земских повинностях”, разделены были на государственные

и губернские, и соответст­венно этому и тот земский сбор, который шел на

удовлетворение этих повинностей, делился на государственный и губернский

земский сбор. К числу первых повинностей, государственных, отнесено было, во-

первых, содержание почтовых станций на больших трактах, затем постройка и

содержание главных шоссейных дорог, магистральных линий, затем содержание

земской полиции, содержание главнейших этапов и та особая воинская

повинность, которая называлась рекрутчиной, т. е. содержание помещений для

призывавшихся рекрутов и доставка взя­тых рекрутов в те части, куда они были

назначены.

К числу вторых, т. е. повинностей, со­держимых на губернский земский сбор, бы­ло

отнесено содержание так называемых губернских дорог, второразрядных и третье­го

разряда, содержание почтовой гоньбы, квартирная повинность, содержание тех

чиновников разных местных казенных уч­реждений, которые заведовали перепиской

по делам о земских повинностях, расходы по полюбовному межеванию, расходы на

ос­попрививание и, наконец, выписка се­натских ведомостей, где

публиковались законы и правительственные распоряжения.

Вот те относительно немногочисленные повинности, которые были отнесены на

со­держание губернского земского сбора Раз­меры земского сбора в 1814 г..

когда впервые была опубликована земская смета и когда сбор этот не был

разделен на государственный и губернский, достигали 4 млн. 450 тыс. руб., а

через 50 лет выражались уже в цифре 23 млн. 900 тыс. руб. Из этой последней

цифры 19 млн. было отнесено на государст­венный сбор и только 4 млн. 800

тыс._ на губернский сбор. При периодическом — раз в три года — определении

тех сумм, которые ассигновались на государственные и гу­бернские земские

повинности, составлялась особая смета; составлялась она Особым комитетом о

земских повинностях, где были и общественные (конечно, сословные)

пред­ставители, но который функционировал как учреждение чисто

бюрократическое. Дея­тельность его по составлению сметы была конечно, не

широка; сметы должны были составляться сообразно строго определен­ным штатам,

никаких новых нужд без нового законодательного определения в них вклю­чать

было нельзя; затем сметы, составляемые таким образом на местах, утверждались

каждый раз на три года законодательным же порядком, а затем уже обращались к

испол­нению на места. Исполнительными орга­нами по исполнению повинностей

являлись частью сословные, частью бюрократические учреждения. Существовал и

известного рода общественный контроль, но существовал, в сущности, лишь на

бумаге, т. е. допущено было в законе контролирование отчетности со стороны

представителей дворянства и городских сословий, но на самом деле этот

контроль почти не практиковался и являлся чистой фикцией.

При учреждении земств весь государст­венный земский сбор был удержан в

распо­ряжении центральных органов правительства, а на него, как мы

видели, приходилось больше трех четвертей всего дореформенного земского сбора,

и как раз он весь целиком был удержан на те надоб­ности, на которые он

расходовался и раньше и которые были изъяты из круга ведомства земских

учреждений. Взамен губернского земского сбора в казну, который, конечно, должен

был прекратиться там, где были введены земские учреждения, земства по­лучили

право самообложения, т. е. право налагать на местное население

определен­ные налога. Данные налоги, делившиеся на губернский и уездный земский

сбор, в зависимости от тою, какими учреждениями губернскими или

уездными, они налагались, по закону могли быть налагаемы как на землю, так и на

торгово-промышленные за­ведения; кроме того, в руки земств целиком перешли и

все те натуральные повинности, которыми пользовались доре­форменные учреждения.

Вместе с этим переданы были земствам из приказов общественного призрения

вме­сте с состоявшими в их заведовании учреж­дениями и те капиталы на

содержание главным образом больниц, богаделен, рабочих и смирительных домов

и всех остальных учреждений, которыми приказы общественного призрения

распоряжались. Надо заметить, что, несмотря на то что приказы общественного

призрения не имели никаких определенных доходов, взимаемых с населения, все-

таки капиталы, бывшие в их распоряжении, и пожертвования, кото­рые они

собирали, давали им возможность содержать довольно значительное число

ус­тановлении, в особенности если судить по тогдашнему дореформенному

масштабу. Оказалось, что таких установлении, пере­шедших к земствам, было

785, причем из числа их главнейшими были больницы, ко­торых было 519 с пятью

отделениями и с 17 с лишним тыс. кроватей- Затем было около 1500 кроватей в

сумасшедших домах, кото­рых было всего 29. Внутреннее состояние всех этих

учреждений было, правда, ужас­ное. Всех капиталов приказов общественного

призрения, переданных "земствам. числилось около 9 млн. рублей;

следователь­но, на все 33 губернии, где были тогда введены земства,

приходилось ежегодно до­хода на содержание всех этих учреждений до 400 с

небольшим тыс. руб., т. е. в сред­нем тысяч по 12—13 на губернию.

Что касается продовольственного де­ла, то оно финансировалось и

осуществля­лось при помощи разного рода складов и капиталов, собиравшихся с

населения в виде. во-первых, натуральных запасов зерна в общественные магазины,

а затем и в виде денежных капиталов, образовавшихся из продажи части зерновых

запасов и от специального постоянного денежного сбора ( с 1842 г.). Эти

капиталы, в размере тоже около 9 млн. руб., были переданы земствам, кроме сумм,

отчисленных в общий продо­вольственный капитал, который остался в распоряжении

правительства и составлял тогда около миллиона рублей в наличности и 20 млн.— в

долгах и недоимках за насе­лением.

Что касается бюджета этих земств, то, разумеется, те средства, которые в

дореформенное время расходовались на мест­ные нужды, сразу оказались

совершенно недостаточными. Так, в 1865 г., когда открыты были первые земства

в 19 губерниях, расходный земский бюджет в этих губерниях достигал 5 млн. 600

тыс. руб. Затем, в 1867 г., когда земства были открыты уже в 28 губерниях,

этот бюджет возрос до 10 млн. 309 тыс., в 1871 г. он равнялся 21,5 млн. руб.,

в 1876—30,5 млн. руб. и к 80-м годам, несмотря на русско-турецкую войну,

которая в значительной мере расстроила и финансовое, и общее экономическое

поло­жение России, земские сборы достигли 36 млн. руб. Таким образом, в 1880

г., т. е. через 16 лет после опубликования земского положения, земские сборы

увеличились бо­лее, чем в 16 раз по сравнению с доре­форменным земским сбором

на губернские надобности. Но на практике возросшие размеры земского бюджета

оказывались совершенно недо­статочными.

Надо сказать, что земства с самого начала своей деятельности попали в очень

тяжелые условия. Независимо от реакции, которая в это время распространилась

в стране и, в особенности, в правительственных сферах, и которая

мешала в административном и политическом отно­шении развитию деятельности

земств, не менее серьезным пре­пятствием являлись те плохие фина­нсовые и

экономические условия, в которых находилась Россия.

Ввиду этого земства с самого начала встретили большие препятствия в развитии

своей деятельности. Состо­яние как крестьянского, так и помещичьего хозяйства

после крестьянской реформы представляло настолько глубокий кризис, что всякое

увеличение обложения земли, помещичьей или крестьянской, разумеется,

представлялось делом весьма трудным. И мы видим, что в самом начале земской

работы один из лучших земских работников, князь А. И. Васильчиков. так

характеризовал тогдашние русские условия:

“Русская земля,— писал он,— бедна, потому что она, т. е- земля, почва, в

букваль­ном смысле слова, платит сверх сил, сверх того, что производит;

потому что она оплачивает высшие государственные пользы сборами с низших

разрядов плательщиков, всего менее участвующих в выгодах государ­ственного

устроения; потому что тягло част­ное, земское и казенное испокон веку лежало

и продолжало лежать в России на земле­делии, угнетая труд, и преимущественно

труд хлебопашества, т. е. ту самую ветвь народной производительности,

которая наиболее требуется для возделывания и оплодотворения необъятной

площади Русской империи.

Слияние сословий, улучшение повинно­стей, поощрение сельского хозяйства,— все

эти высокопарные заглавия, которые подписываются на всех современных

рефор­мах, сводятся окончательно к тому, чтобы найти кроме земли и земледелия

другие источники доходности и распределить тя­гость сообразно этой

доходности. Этот труд, это раскрытие, может быть произведено только

посредством земских и общественных учреждений, действующих на полных правах

местного самоуправления”.

И вот что касается прежде всего исполь­зования права самообложения, то в

самом начале своей деятельности с этой точки зрения земства были поставлены в

невозможность взять с земли, именно при таком тяжелом ее положении, сколько-

нибудь значительные доходы. Понятно, что первые земские деятели, пользуясь в

особенности тем, что в их среде преобладали пред­ставители земледелия, а не

представители промышленности, попробовали эксплу­атировать в значительной

мере промышлен­ность и торговлю. На первых шагах своей деятельности земства,

несомненно, с чрез­мерным увлечением начали облагать торгов­лю и

промышленность. Пользуясь тем, что в законе на этот счет было сказано

довольно глухо и им предоставлялись довольно обширные права, они начинают

облагать в некоторых местах гильдейские свидетельст­ва в 2 '/2 раза высшими

сборами, нежели сборы, взимаемые с них казной. В других местах они начинают

так сильно облагать лесопромышленников, что те иногда сокра­щают свою

деятельность и даже, по утверж­дению Министерства финансов,

разоряются.

Затем, в отношении фабрик и заводов перед земствами возникает вопрос, на что они

могут налагать свои налоги: только ли на доходность фабричных и заводских

зданий и на другую недвижимую собствен­ность или же и на те

обороты, которые совершают в этих заведениях промышлен­ные капиталы? И вот,

истолковав свои права в этом последнем смысле, земства начинают весьма

значительно облагать фабрики и за­воды.

Но, разумеется, уже в 1866 г.. как только земства обнаружили такие тенденции,

Министерство финансов, во главе которого стоял тогда Реитерн, всячески

старавшийся поощрять и оберегать крупную промышлен­ность, увидело в таких

стремлениях земств угрозу всем своим планам, не говоря уж о прямом подрыве

возможности обложения этих же заведений и промышленного капитала со стороны

казны, которая, как вы знаете, была в это время в очень трудном положении.

Поэтому Реитерн с самого нача­ла поднял шум против такой деятельности земств,

и вот 21 ноября 1866 г. по инициативе Рейтерна внезапно издан был новый

закон, который совершенно уничтожил всякий произвол земств в этой

области. Именно, было установлено, что зем­ства, во-первых, могут облагать

только недвижимую собственность фабрик и заво­дов, совершенно в той же мере,

в какой облагается всякая другая недвижимая собст­венность в данном районе,

совершенно не

касаясь торговых и промышленных капита­лов, имеющих в данных заведениях оборот и

обусловливающих высокую доходность этих заведений. Что же касается торговых и

промысловых капиталов и предприятий во­обще, то земствам предоставлялось право

облагать только торговые и промысловые свидетельства и документы, но не выше

10—25% того обложения, которое берет с них казна. Таким образом, вместо ток.

чтобы получать в иных случаях в 2 '/2 раза боль­ше, чем казна, земствам была

предоставлена максимум четверть того обложения, которое могло взиматься с

этих заведений казною, а с некоторых документов не более 10% ка­зенного

обложения.

Это, разумеется, сразу поставило зем­ства в финансовом отношении в

чрезвычай­но трудное положение, потому что оказалось, что во многих местах у

них была урезана возможность расширять свой бюджет, так как, хотя землю они

могли облагать беспре­дельно, но, будучи сами представителями земли, они

знали, что много с нее взять нельзя, а та сфера, где они думали взять львиную

долю, была для них закрыта зако­ном.

Земства чрезвычайно раздражительно отнеслись к этому закону и увидели здесь

один из симптомов враждебного отношения к своим задачам и деятельности со

стороны правительства, но едва ли были в этом даже правы, потому что мы

видели, что инициатива в издании этого закона принад­лежала тому министру,

который не был, в сущности, реакционером и который, на­против того, был

сторонником земского са­моуправления, но наложил свою руку на

самостоятельность земских учреждений в данном случае просто из боязни, что

они подорвут возможность выполнения его обще­государственных финансовых

планов.

На этой почве развилось много столкно­вений между земствами и правительством,

и здесь уже, конечно, достаточно ярко вы­разилось в дальнейшем и то

реакционное настроение правительства, которое вообще так резко тогда

проявлялось, так что, например, в Петербургской губернии, где земство

особенно упрямо и резко протесто­вало против закона 21 ноября .1866 г., и

попробовало даже уклониться от его испол­нения, была принята по отношению к

зем­ству максимальная кара: там на некоторое время земство было закрыто и все

его дело передано в руки дореформенных учреж­дении. Это стеснение земских

прав и

отнятие у земства важного источника земских средств весьма разочаровало

многих и в значительной степени повлияло на-упадок земской деятельности.

В это время, в сущности, главнейшие задачи земств сводились, как вы уже видели

из только что мною перечисленного, прежде всего к народному образованию,

потребность в котором сознавалась тогда так остро, затем к улучшению попечения о

народном здравии, которое в дореформенное время выражалось только в

городских учреж­дениях <и то главным образом в больницах), тогда как в

сельских местностях отсутство­вала всякая медицинская помощь, а меры

предупредительные и защитные выражались в одном оспопрививании. Затем шли

вопро­сы общественного призрения — вопрос о призрении нищих в некоторых

земствах ста­новился тогда особенно остро благодаря в значительной степени

тому, что как раз после крестьянской реформы было выкинуто на улицу много

беспомощных людей в лице бывших дворовых, освобожденных от крепо­стного права,

но в то же время лишенных и всякого имущественного обеспечения. Поэ­тому перед

многими земствами этот вопрос встал чрезвычайно серьезно в первые же годы

их деятельности"

Но особенно серьезно и неотложно встал перед земствами финансовый вопрос,

воп­рос о том, как при, необходимости увеличить свои доходы, в то же время не

подорвать сил тех плательщиков, которые эти доходы уп­лачивают. Земства очень

хорошо сознавали. что главная масса податной тяжести — в действительности

почти вся — лежала на податных классах. Мы видели, какова была раскладка

сборов в момент введения земских учреждений. Князь Васильчиков попытался дать

приблизительный расчет тех тягостей, которые население несло до

реформирования земских повинностей. Для этого он перевел на деньги

существовавшие натуральные повинности — по весьма, веро­ятно, преуменьшенной

оценке,— и у него вышло, что накануне введения земских ус­тановлении на

удовлетворение земских повинностей, земских нужд страна тратила всего 35 млн.

598 тыс. руб. Как же распре­делялось взимание этих средств с насе­ления?

Оказалось, что из этой суммы на 109 млн. дес. крестьянской земли лежало 35

млн. руб., на 70 млн. дес. помещичьей земли лежало всего лишь 500 тыс. руб.,

а на 113 млн. дес. казенной земли лежало только 36 тыс. руб. Таким образом,

казенная земля в

это время уплачивала земских сборов в тысячу раз меньше, а помещичья — в 70

раз меньше на десятину, чем крестьянская зем­ля. Вот до какой степени

достигала неравно­мерность в этом распределении налоговой тяжести между

категориями плательщиков. Ясное дело, что перед земствами сразу встал вопрос,

как урегулировать эти платежи, ко­торые им приходилось налагать на

насе­ление, таким образом, чтобы освободить от них наиболее бедное

крестьянское население

— освободить его от той несообразно нерав­номерной тяжести, которая на него

налага­лась, и в то же время освободить крестьян и мещан и от тех натуральных

повинностей, которые, по закону, отбывали только подат­ные классы и которые

закон не дозволял налагать на сословия привилегированные. Очевидно, что

последнее место можно было исправить по воле земства, только переведя эти

натуральные повинности в денежные, т. е. установив вместо отбытия их

натурой соответственные денежные сборы. Вот этим делом земствам и пришлось

заняться в пер­вую голову после их открытия.

Но чтобы представить себе вполне ясно то положение, в котором находились земства

в финансовом отношении, надо еще вспомнить те правила, которым они подчинялись

в отношении составления сво­его бюджета и в отношении именно бюджета

расходного. Все расходы земств разделялись

— и до сих пор разделяются — на обяза­тельные и необязательные.

Обязательные расходы — это прежде всего удовлетворение тех, так называемых

земских, повинностей, которые перешли к земствам от дореформен­ного времени.

Затем еще к этим повинностям присоединились после реформы расходы на содержание

крестьянских учреждений (мировых съездов и присутствий по кресть­янским

делам) и расходы на содержание мировой юстиции. Эти два расхода были настолько

значительны, что составляли почти половину всех тогдашних обязатель­ных

расходов. Что же касается того, какое место все эти обязательные расходы

занимали в общей сумме расходных бюдже­тов земств, то это видно из цифр,

которые я вам сейчас сообщу. Из сметы 1868 г., когда земства были открыты в 30

губерниях, на обязательные расходы приходилось 63,6%. Затем, по мере того как

бюджеты земств росли, конечно, процентное отношение обя­зательных расходов "о

всему расходному бюджету становилось несколько более бла-гонрчя:ным, т. е.

обязательные расходы,

оставаясь абсолютно такими же, поглощали несколько меньшую часть всего

бюджета. Так. в 1871 г. обязательные расходы сос­тавили уже 57%. в 1872

г.—55%. в 1873 г.—51%, в 1877—44,8%, в 1878 г. обяза­тельные расходы

увеличились вследствие войны, потому что приходилось содержать турецких

пленных, содержать своих ране­ных и т. д..— они поднялись до 46.5%, а в 1880

г. опять упали до 43%.

Все-таки вы видите, что и через 15 лет после введения земских учреждений эти

обя­зательные расходы составляют почти половину всех земских расходов. К

этому надо прибавить, что земские учреждения должны были с самого начала

тратить весь­ма значительные средства на содержание своих административных

органов — на со­держание управ. Тут было жалованье членам управ и их

председателям — надо сказать, вначале очень умеренное: председателям — иногда

600 руб. в год, членам уездных управ во многих местах —500—600 руб. в год,—

но ввиду незначительности первых земских бюджетов и этот расход при всей

умерен­ности окладов все-таки составлял вместе с канцелярскими расходами

около 19 % всей сметы; так что если вы для 1868 г. к тем 63,6 %, которые

тратились на обязательные рас­ходы, присоедините эти 19,2 %, то вы увидите,

что 82,8 % земских бюджетов рас­ходовалось на такие вещи, которые,

собст­венно, отнюдь не являлись удовлетворением самых главных культурных нужд

насе­ления,— тут нет расходов на народное здравие, народное образование,

агрономию и вообще улучшение условий сельского хо­зяйства, промышленности и

торговли. На все эти, как и на остальные культурные нужды, земства, таким

образом, имели воз­можность тратить только 17% своего бюдже­та. Поэтому на

медицину им приходилось тратить в 1868 г. 8%. на народное образо­вание — 5 %.

Понятно отсюда, что земствам приходилось в сфере народного образо­вания,

например, изобретать такие системы. как поощрительную, на которую потом очень

нападали и которая, действительно, оказа­лась очень неудачной,— она

заключалась, как вы видели, в том, что земства ассигно­вали средства на

открытие школ не я полной мере, а только в добавление к уже ассигну­емым.

хотя бы и небольшим, суммам, со стороны сельских обществ или волостей. Но при

тогдашнем положении крестьянства, весьма плохом в финансовом и вообще

эко­номическом отношении, при тогдашней его

некультурности трудно было ожидать, чтобы крестьяне в какой-нибудь доле могли

делать эти ассигнования, так что земствам скоро пришлось прийти к убеждению,

что кресть­яне. может быть, и будут заводить свои школы грамотности с

пономарями и унте­рами вместо учителей, но что настоящие школы земствам

придется взять на себя целиком. Но одно дело сознавать это, а другое дело

иметь средства на выполнение этой задачи...

Точно то же по отношению к медицине. Земства, каковы видели, получили от

доре­форменного времени целый ряд больниц, губернских в особенности, и

немного уезд­ных. Никакой земской медицины не было, не было не только никаких

приемных покоев и сельских больниц, но даже и амбулатор­ных помещений; не

было возможности принимать больных даже при помощи разъ­ездов. А в добавление

к полученным капита­лам и. следовательно, на развитие всей этой необходимой

помощи земствам приходилось тратить только свои ничтожные крохи. Отсюда

понятно, что земства именно в эти первые годы их деятельности и в

медицинском деле доходили до того. что пробовали брать дополнительные доходы

в виде платы за рецепты и за отпускаемые лекарства. Но, конечно, и это все

было очень скоро оставлено, и все эти приемы, конечно, неумелые, отнюдь не

свидетельствуют о том, чтобы земства в той или иной степени не осознавали

тогда необходимости более решительно приходить на помощь народу;

если они не могли развить так скоро этой деятельности, то именно прежде всего

бла­годаря своей нищете. Поэтому мне, во всяком случае, представляются

неправильными те нарекания, которые в настоящее время дела­ются по адресу

первых шагов тогдашних земств в литературе, в особенности в сочинении Б. Б.

Веселовского, самом боль­шом и полном по истории земства, автор которого

утверждает, что на первых порах деятельности земства в ней будто бы особен­но

ярко сказывались классовые интересы, отражавшие крепостнически-барские

взгля­ды, которые тогдашние деятели земства развивали и в крестьянском

вопросе. Этот упрек мне кажется в данном случае неспра­ведливым, потому что

самыми влиятельными деятелями в большей части первых земских учреждений

явились люди более или менее идейные, которые руководились не своими

классовыми интересами, а теми стрем­лениями принести известную пользу народу,

которые в тот момент были довольно сильно распространены в передовых слоях

русского общества. И мы видим в действительности довольно много таких весьма

идейно настро­енных и в то же время имевших значитель­ный запас жизненного

опыта и необходимых знаний людей, которые отдавали себя целиком земской

деятельности, отказываясь для нее от всякой государственной службы и вообще

более блестящей, а иногда и более широкой деятельности.

Если же существовали в то время и классовые интересы в земской среде, то,

конечно, этому удивляться отнюдь нельзя:

ведь, конечно, земская среда была средой, в которой по составу земских

собраний, по составу гласных землевладельческие классо­вые интересы могли и

должны были прояв­ляться довольно ярко; и мы видели, до какой степени ярко и

сильно незадолго перед тем эти интересы проявлялись в губернских комитетах по

крестьянскому делу, когда помещичьи интересы затрагивались, по су­ществу,

весьма резко. Однако в губернских комитетах: были затронуты не только

кар­манные интересы помещиков, но и самое существование помещичьего класса, и

тогда эти интересы проявились с особенной ярко­стью и силою. В сфере же

деятельности земских учреждений, конечно, и классовые интересы имели свое

значение, но они были гораздо ничтожнее, чем в сфере вопросов,

рассматривавшихся в губернских комитетах по крестьянскому делу, и поэтому

про­явились здесь гораздо слабее.

Кроме того, надо сказать, что положение тех земских деятелей, которые в то время

были во главе земств, в значительной сте­пени определялось еще тем, что с

первых же шагов им приходилось вести борьбу с правительственной

реакцией, с бюрок­ратией — центральной и местной — и не­сомненно, что те из

них, которые были наиболее сознательны по своей подготовке и взглядам, хорошо

понимали, что результат этой борьбы, самая возможность ее ведения и самый

обт>ем этой борьбы зависят от тех отношений между народом и земством, от

того участия, которое примут или не примут в этой борьбе сами народные массы,

что, между прочим, в свою очередь, зависит от отношений между этими массами и

зем­ством. Поэтому деятели эти хорошо понимали, как важно освободить, даже с

этой боевой точки зрения данного момента, массы от той тяжести, пол которой они

находились. Им очевидно было, что вопрос

повышения культурного уровня масс насе­ления являлся вопросом, стоявшим вообще

на очереди в русской жизни, и что от его разрешения зависела вообще возможность

правильного поступательного развития и всяческого прогресса, и, в частности,

прог­ресса политического, так что net никакого сомнения, что прогрессивные

деятели, на­ходившиеся во главе значительной части тогдашних земств, очень ясно

и хорошо понимали связь этих явлений и необ­ходимость действовать в земстве

демок­ратически, в духе народных масс. потому что иначе они должны были

повиснуть в воздухе и не смогли бы вести и своей тяжбы с правящей

бюрократией.

Вот почему эти классовые интересы. особенно если разуметь под ними простые

карманные интересы (притом не бог весть какого размера), не могли иметь

особого значения. Но, конечно, в состав земств, в число земских гласных

попадали разные элементы, попадали и довольно заядлые кре­постники, и

довольно малокультурные люди, для которых вся эта сторона дела была неясна и

неинтересна, а иногда и прямо антипатична и которым были ближе простые

карманные интересы и сохранение тех привилегий, которые сохранить

представля­лось еще возможным после уничтожения главной, основной

привилегии, после падения крепостного права. Эти элементы, конечно, боролись

против всякого прог­рессивного движения в земской среде, и когда, например,

перед ними встал вопрос об уничтожении натуральных повинностей, о переводе их

в денежные, т. е. о перело­жении главной тяжести — подводной и до­рожной

повинностей — на все классы населения, то против этого, разумеется,

ока­зались лица, которые готовы были выдер­жать довольно значительную борьбу,

и тут, в действительности, происходила борьба классовых интересов.

В этом отношении наиболее корыстно и именно в защиту помещичьих интересов

на­строенные гласные имели на своей стороне то законодательство, которое

тогда сущест­вовало и на которое они могли опираться. При введении земских

учреждений никаких. собственно, новых правил о составлении земских бюджетов

прямо издано не было, а в “Правилах о введении земских учреж­дений” была 108-

я статья, которая содержа­ла ссылку на старый устав о земских повинностях, а

этот устав, изданный в кре­постное время, весьма значительную долю

отводил натуральным повинностям и стоял на той. весьма определенной, точке

зрения, что натуральные повинности могут отбывать только низшие классы

населения, податные сословия, для классов же привилегирован­ных это

представлялось в крепостное время несовместным с их достоинством.

Поэтому, ссылаясь на эту статью “Вре­менных правил”, некоторые наиболее косно

настроенные гласные заявляли, что прог­рессивные гласные желают лишить их

неко­торых прав состояния, и с большим азартом они отстаивали эти “права

состояния”, т. е-свои привилегии.

Но надо сказать, что с самого начала настроение в земстве создалось такое, что

побеждать начали во многих местах люди прогрессивно настроенные, и мы видим,

что, несмотря на то что к 1868 г. из тех земств, которые тогда были открыты,

многие суще­ствовали только по нескольку месяцев, тем не менее уже в этом году

1/” часть тогдашних земских уездов сделала постановление о пол­ном

прекращении применения натуральных повинностей, по крайней мере — дорожной, и о

замене их денежными сборами. Затем это дело, идя иногда путем довольно упорной

борьбы, развивалось мало-помалу и в других земствах,— конечно, в различных

земствах с разным успехом, но, как бы то ни было, к середине 80-х годов в двух

третях всех уездов земских губерний все натуральные повинности были

заменены денежными сбо­рами, а из остальных уездов во многих местах некоторые

натуральные повинности были заменены денежными, некоторые же земства давали

более или менее значитель­ные ассигнования на помощь населению в отбывании

сохранившихся натуральных повинностей3.

Не менее важную и интересную иллю­страцию к этому вопросу представляет новая

раскладка земских денежных налогов, кото­рая была принята земствами. Я уже

указы­вал, какова была правительственная раскладка земских платежей и

повинностей в самый момгнт введения земских учреж­дений, когда десятина

казенной земли обла­галась в тысячу раз меньше, а десятина помещичьей — в

семьдесят раз меньше, не­жели лгсятипа крестьянской земли. Теперь в этом

отношении дело изменилось чрезвы­чайно резко. Именно, если вы возьмете

земские сметы 1868 г. в 14 млн. 570 тыс-руб. и исключите отсюда доходы земств

от разных своих капиталов, то получится, что все остп-1ьиыс сборы, состлв-

чяющие, так

сказать, прямые (окладные) подати в зем­стве, составляли 12 млн. 840 тыс. руб.

Из них около 9 млн. 700 тыс. руб.. или 75%. ложилось на землю, остальные сборы

расп­ределялись: в виде налогов на недвижимые имущества в городах —3.4%, в виде

сборов с торговых и промышленных помещений, фабрик и заводов — 8.3% и сбора с

торго­во-промышленных документов—12,7%. Те 9 млн. 700 тыс., которые падали на

землю, распределялись так: с 75 млн. лес. помещичьей, казенной и удельной земли

было взято 4 wih. 800 тыс. руб. и с 70 млн. дес. крестьянской земли почти

столько же4.

Ясно, что раскладка была совершенно иная, чем прежняя, и распределявшаяся

несравненно равномернее. Поэтому прав был князь Васильчиков, когда из этого

заключал <1871 г.), что “земские учреждения честно исполнили свой долг”.

Действительно, о сметах 1868 г. это вполне можно сказать. Впоследствии критики

земских бюджетов указывали, что и тогда и в дальнейшем была, однако, некоторая

неравномерность в обло­жении помещичьей и крестьянской земли, заключавшаяся в

том, что если взять все крестьянские и все помещичьи земли, то

окажется, что крестьянские облагались все же несколько выше. Но. если несколько

внимательнее к этому отнестись, то будет ясно, чт<^ сравнивается здесь не

одно и то же. Крестьянские земли — это почти все обрабатываемые земли, а в

числе помещичьих земель было много бездоходных тогда лесов и пустырей,

которые не обраба­тывались; понятно, что эти категории земли не могли выдержать

одинакового обложения с обрабатываемой землей, а если мы будем сравнивать

обложение одних обрабатывае­мых земель, то оно окажется довольно рав­номерным.

Были даже такие уезды, как, например, Новоторжский, в котором земство прямо

постановило, что крестьянские земли вообще хуже помещичьих, а потому их надо

облагать меньше. Но это уже было, конечно, благородное исключение; вообще же

обло­жение крестьянских и помещичьих земель было довольно равномерно, лишь в

том гру­бом смысле, в каком это можно было признать без правильного кадастра

земель, до которого было еще тогда далеко.

Затем, если мы сравним те способы обложения или раскладки налогов, которые мы

встречаем в земствах, с теми способами обложения, которые практиковались в то

время казной, то тут уже разница окажется прямо, разумеется, в пользу

земства. Нс-

смотря на то что во главе Министерства финансов стоял с 1861 г. человек с

довольно прогрессивными взглядами, мы видим, что, несмотря на это и не смотря

на то. что перед правительством еще со времени проведения крестьянской

реформы ставился ярко воп­рос о необходимости коренной податной реформы, о

невозможности поддержания прежнего распределения налогов, всецело

складывавшего все прямые налоги на кре­стьян и мещан, что, несмотря на

ясность необходимости реформы в этом отношении, Министерство финансов медлило

с какой бы то ни было реформой в этом направлении.

Податная комиссия, которая была уч­реждена еще в 1859 г., в течение целых 11

лет не давала никаких результатов своей работы, и, мало этого, мы видим, что

в том самом докладе министра финансов в 1866 г., на который я уже ссылался,

Рейтерн говорит о крайней необходимости усилить налоги и. указывая, что

поземельный сбор нельзя в этом случае усилить, потому что помещичье хозяйство

переживает кризис, указывая, что чрезвычайно осторожно надо обходиться и с

повышением налогов на про­мышленные и торговые капиталы и заве­дения,

приходит к изумительному заключению, что из числа прямых налогов

единственный, который можно повысить, это подушный сбор,—это несмотря на то,

что он ясно понимал всю неравномерность и не­справедливость этого сбора.

Вместо того что­бы поставить вопрос об уничтожении этого сбора, Рейтерн,

таким образом, еще в 1866 г. ставит вопрос о развитии его, о повышении его

на 10 млн. руб. в год, а между тем из его же мотивировки мы видим, как этот

сбор был тяжел для населения. Он указывает в докладе, что если сравнить

пос­тупление податей, наложенных на крестьян­ство, за пять лет,

следующих непосредственно после Крымской войны, с поступлением их за

пятилетие 1861—1866 гг., то оказывается, что в это второе пятилетие, несмотря

на повышение земского государственного сбора на 22 копейки с души,

поступление податей не сделалось хуже. а в некоторой степени сделалось даже

лучше, чем в предыдущее пятилетие, и это уже дает ему повод заключить, что

если наложить еще по 50 копеек с души, то, может быть, население выдержит и

это... а раз можно, то и надо наложить эти 50

копеек! Вот результаты, к которым приходит министр финансов в 1866 г.

Вся работа податной комиссии привела также к весьма неожиданному результату;

именно, сознавая невозможность сохра­нения подушной подати. Министерство

финансов предложило ее заменить подвор­ной податью, которая лежала бы

опять-таки на том же податном населении. Но проект этот поступил в 1870 г. на

рассмотрение земских собраний, и вот тут сказалась разница между ними и

бюрократией, хотя бы и “просвященной*. Почти все существо­вавшие тогда земские

собрания с одушев­лением принялись за рассмотрение этого проекта, и, несмотря

на полную неосведом­ленность многих гласных относительно теоретической

постановки дела в сфере финансовой науки, несмотря на полную

не­подготовленность, тем не менее, подавляю­щее большинство земств пришло к

тому, что проект Министерства финансов подвергло справедливому забракованию и

выразило единодушное заключение, что подушная подать должна быть заменена

повсеместно подоходным налогом. Разумеется, этот подо­ходный налог

проектировался иногда до­вольно неудачно или фантастически; очень многие

земства не доставили необходимых сведений для его установления, и само

Министерство финансов довольно правильно сослалось на то, что серьезное

обоснование подоходного налога может быть сделано только тогда, когда будет

произведен кадастр всех имуществ и доходов, а произвести это было тогда

делом чрезвычай­но трудным и почти неисполнимым, так что за этой невозможностью

произвести кадастр Министерство финансов довольно удачно могло укрываться.

Земства составили свои проекты иногда :

наивно, иногда малоисполнимо, но, во вся- I ком случае, самая идея замены

подушной ;

подати подоходным налогом была идеей i правильной. Поэтому я опять-таки

считаю i очень неправильной ту критику, которой тот i же г. Веселовский

подвергает работу земских ! собраний в этом направлении. Он, с одной ;

стороны, упрекает земства за то. что они не :

требовали замены подоходным налогом не одной только подушной подати, а и всех

i косвенных налогов. Для тех из вас, кто с слушал финансовое право и

представляет с себе практическую возможность такой перс- f мены.

как замена всех прямых и косвенных i налогов одним подоходным, ясно

будет, что г в 60-х годах разве самые наивные из земцев с

т могли выдвигать такой план. Ясна и доста­точна была идея замены подушной

подати

а подоходным налогом. В конце концов и этого

; земствам провести не удалось, а выставлять такую идею. как замена всех

косвенных

э налогов подоходным, можно было только без всякой надежды на ее

осуществление и во-

1 обще на какие-нибудь практические пос-

г ледствия.

; С другой стороны, г. Веселовский упре-

, кает все земские проекты замены подушной

i подати подоходным налогом в том. что все они произвольно или

непроизвольно исходили из известных классовых интере-

| сов, которыми будто бы они диктовались. Он это усматривает из того, что

этот налог

i сильнее всего лег бы на торгово-промышлен­ные капиталы,— во всяком случае, в

боль­шей степени, чем на помещичьи имения. Однако из этого не следует,

чтобы все-таки помещики, если они стояли на классовых интересах, рады были на

свои имения нала­гать, в какой бы то ни было степени, сборы в замену налога,

который до тех пор платили не они, а крестьяне. Ясно, что земские гласные в

данном случае, независимо от классовых интересов, а исходя из одной

только точки зрения благоразумной спра­ведливости и государственного такта,

ставили правильно вопрос о замене подуш­ной подати подоходным налогом. Здесь

нет никакого доказательства господства классо­вых интересов; можно только одно

признать, что классовые интересы здесь не были чересчур резко задеты и не

помешали глас­ным помещикам правильно решить данный вопрос.— а решение его,

во всяком случае, было в общем правильно. К сожалению, надо сказать, что.

несмотря на единодушие земских собраний, несмотря на то, что воп­рос у них был

поставлен, казалось бы, твер­до. эта замена подушной подати подоходным налогом

совершена не была. Проекты земств в министерстве были положены под сукно, и

вопрос остался без движения вплоть до 80-х годов, когда он был решен гораздо

менее удовлетворительно, чем предполагали земские собрания в 1870 г.

Таковы были первые шаги земской дея­тельности в сфере финансовой. Что касается

отношений земств с правительством, то надо сказать, что самые первые шаги

земств развивались, в сущности, без особых помех, и до 1866 г., до выстрела

Каракозова. правительство, хотя подчас и довольно косо смотрело на земства и в

особенности на

попытки некоторых собраний расширить сферу деятельности и придать ей

политиче­ское значение,— тем не менее, до 4 апреля 1866 г. оно даже такие

ходатайства земств, как ходатайства об “увенчании здания” и о созыве

“всероссийского земства”, встреча­ло, правда, отрицательно, с определенным

отпором, но все же доюлыю мягко, и, за исключением Херсонской губернии, где

был неуживчивый губернатор, и некоторых других, где были кое-какие трения

между земствами и администрацией, в общем отно­шения меж^гу правительством и

земством были довольно гладкис-

Но после 1866 г. и ” особенности после той борьбы, которая развязалась между

правительством и земствами на почве закона 21 ноября 1866 г., сеЛчас же

отношения земства и правительств начали, и притом быстро, портиться, и —j

видим, что уже в 1867 г. издан был несомченно направленный против земства

весьма определенный закон об усилении, с одной стороны, председатель­ской

власти в земских собраниях, причем председатели собраний (предводители

дво­рянства) были облечены не только усилен­ной властью, но на них

налагалась и определенная ответственность перед правительством в деле устранения

таких вопросов, которые не “одлехали ведению земств с точки зрения

правительства. С Другой стороны, была офшичена гласность земских собраний,

стесжно печатание всех земских отчетов и земских докладов. Они допускались с

этих пор к печатанию только после губернаторской цсязуры, причем это даже было

распростраявю и на печатание их в общей прессе. Все эемские доклады и

отчеты о земских собршиях кроме общей цензуры должны были эдквергаться цензуре

губернатора. Это вызвав было тем, что на первых порах, в особен—сти в своих

пред­положениях, земства, есжственно, критико­вали дореформенное земское

хозяйство и губернаторские действие, а к такой критике губернаторы не привыыи и

стали утверж­дать, что при таких усло—ах им невозможно поддерживать спокойствие

и порядок в гу­берниях... Эти губерна-ярские вопли, при тогдашнем настроении

пяввительства. легко были услышаны и приятой к изданию вы­шеупомянутого закона

13 июня 1867 г.

Благодаря этим огряючениям, которые в 1868—1869 гг. еще усижлись различными

частными стеснениями в нарочитым систе­матическим прснсбрсжсшем Министерства

внутренних дел к земским ходатайствам и заявлениям, самая привлекательность

зем­ской деятельности сразу понизилась и из земств ушли многое очень полезные

работники, разочаровавшись в возможности сколько-нибудь полезной и продуктивной

работы в земских собраниях.

Самый состав земских гласных под влиянием этих обстоятельств заметно

понизился, и между ними действительно стали давать себя чувствовать не только

классовые интересы, но иногда и более низменные стремления. В это же время

на­чалась та железнодорожная горячка, то грюндерство, о котором я упоминал в

своем месте, когда излагал вам историю постройки железных дорог. Изменился

состав лиц, шедших на земские выборные должности, в председатели и члены

управ; появились “партии” — не в смысле идейных политических партий, а в

смысле подбора лиц, стремившихся проводить тех или иных кандидатов к

“общественному пирогу”. Именно в это тяжелое время реакции и пошел в ход этот

термин, показывавший, что на общественное дело деятели известного пошиба

стали смотреть именно как на до­ступ к лакомому пирогу, причем в лучшем

случае аппетит их удовлетворялся повышен­ными окладами, а в худших доходило и

до злоупотреблений. Даже то обстоятельство, что от земских собраний зависело

заме­щение значительного числа довольно хорошо оплачиваемых и доставлявших

известный общественный вес и почет должностей (кро­ме членов и председателей

управ земские собрания избирали мировых судей в уездах, а с 1874 г. — и

непременных членов присутствий по крестьянским делам),— да­же это

обстоятельство в ту тяжелую эпоху русской общественной жизни способствова­ло

в глазах многих все большему усилению взгляда на земство как на весьма

соб­лазнительный “общественный пирог”. По­нятно, что лишь исключительные

единичные люди могли в этой атмосфере продолжать идейную борьбу и, несмотря

ни на что, посвящать себя невидной, но плодотворной культурной работе,

всячески затруднявшей­ся притом различными полицейскими тор­мозами. При таких

обстоятельствах прогрессивное направление могло удержать­ся, конечно, лишь в

немногих губернских и уездных земствах.