Курсовая: Местное управление в России

Курсовая: Местное управление в России

МЕСТНОЕ УПРАВЛЕНИЕ В РОССИИ

ИСТОЧНИКИ И ЛИТЕРАТУРА

Исаев И.А. История государства и права России : Курс лекций - М.:

Изд-во БЕК , 1993 . - 245 с.

Российское законодательство X-XX веков : В 9т. Т.5. - М.: 1987

Россия : Энциклопедический словарь . - Л.: ЛЕНИЗДАТ , 1991.- 922с., ил.

Столетие безумно и мудро. Век XVIII / Сост. С 81 сопровод. текст,

коммент. Н.М.Рогожина . - М.: Мол.гвардия, 1986. - 525 с., ил.

(История Отечества в романах , повестях , документах ).

Губернская Реформа Екатерины II

Накануне реформы территория России разделялась на двадцать три губернии,

шестьдесят шесть провинций и около ста восьмидесяти уездов. Проводимая

реформа планировала осуществить разукрупнение губерний, их число было

удвоено, через двадцать лет после ее начала число губерний достигло

пятидесяти.

Деление на губернии и уезды осуществлялось по строго административному

принципу, без учета географических, национальных и экономических

признаков. Основной целью деления было приспособление нового

административного аппарата к фискальным и полицейским делам.

В основу деления был положен чисто количественный критерий - численность

населения. На территории губернии проживало около четырехсот тысяч душ, на

территории уезда - около тридцати тысяч душ.

Старые территориальные органы после ряда преобразований (изменения в статусе

воевод проводились в 1728, 1730 и 1760 гг.) ликвидировались. Упразднялись

провинции, как территориальные единицы.

Во главе губернии стоял губернатор, назначаемый и смещаемый монархом. В своей

деятельности он опирался на губернское правление, в которое входили

губернский прокурор и два сотника. Финансовые и фискальные вопросы в губернии

решала казенная палата. Вопросами здравоохранения, образования ведал приказ

общественного призрения.

Надзор за законностью в губернии осуществлял губернский прокурор и два

губернских стряпчих. В уезде те же задачи решают уездный стряпчий. Во главе

уездной администрации (а число уездов по реформе также удваивалось) стоял

земский исправник, избираемый уездным дворянством. Образован коллегиальный

орган управления - нижний земский суд (в котором кроме исправника действовали

два заседателя).

Земский суд руководил земской полицией, наблюдал за проведением в жизнь

законов и решений губернских правлений. В городах была учреждена должность

городничего. Руководство несколькими губерниями поручалось генерал-

губернатору. Ему подчинялись губернаторы, он признавался главнокомандующим на

своей территории, если там в данный момент отсутствовал монарх, мог вводить

чрезвычайные меры, непосредственно обращаться с докладом к императору.

Губернская реформа 1775 г. усилила власть губернаторов и, разукрупнив

территории, упрочила положение административного аппарата на местах. С той же

целью создавались специальные полицейские, карательные органы и

преобразовывалась судебная система.

Попытки отделить суд от администрации (на губернском уровне) делались еще в

работе Уложенной комиссии 1769 г., на одном из заседаний было заявлено:

«Лучше будет отделить совсем суд и расправу от государственных дел».

Предполагалось создать четырехзвенную систему судов: уездные судные приказы -

провинциальные судные приказы - губернские, апелляционные надворные суды или

расправные палаты - Сенат (апелляционная инстанция).

В городах предполагалось сохранить уездные и губернские суды магистратов.

Планировалось также создание сословных судов для крестьян и земских мировых

судов для дворян.

Депутаты предлагали сделать судебное разбирательство гласным и открытым,

однако выступили за создание определенно сословных судов. Это стремление

сохранить сословную систему и принципы судопроизводства в конечном счете

препятствовало отделению судебной функции от административной: защитить

особый статус и привилегии дворянского сословия можно было только путем

усиления административного вмешательства. Тем не менее, многие предложения,

сделанные в ходе работы Уложенной комиссии, вошли в практику и послужили

основанием для реформистских преобразований 1775 г. (в территориальном

делении, судебной реформе) и 1784 - 1786 гг. (реформа коллегий).

Еще в 1769 г. был подготовлен законопроект «О судебных местах», в котором

регламентировались начала судебного права «просвещенного абсолютизма».

Предполагалось установить несколько видов судов : духовный (по делам

веры, закона и внутрицерковным делам); уголовный, гражданский,

полицейский (по делам о благочинии); торговый (по купеческим и

маклерским делам); военный, придворный (по уголовным делам

придворных чинов); специальный (по таможенным делам).

Уголовные, гражданские и полицейские суды предполагалось создать по

территориальному принципу - земские и городские. В городах, кроме того,

должны были создаваться цеховые суды.

Все суды входили в единую систему по трехзвенной соподчиненности: уезд -

провинция - губерния.

Судебные органы должны были получить право оценивать указы центрального

управления с точки зрения государственного интереса. Земские и городские суды

предполагалось сделать выборными, а судебное разбирательство гласным.

Все выработанные комиссией предложения имели большое значение для судебной

реформы 1775 г.

В процессе этой реформы была сформулирована и упрочена сословная судебная

система.

1) Для дворян в каждом уезде создавался уездный суд, члены которого (уездный

судья и два заседателя) избирались дворянством на три года.

Апелляционной инстанцией для уездных судов стал верхний земский суд,

состоявший из двух департаментов: по уголовным и гражданским делам. Верхний

земский суд создавался один на губернию. Ему принадлежало право ревизии и

контроля за деятельностью уездных судов.

Верхний земский суд состоял из назначенных императором председателя и вице-

председателя и избранных на три года дворянством десяти заседателей.

2) Для горожан низшей судебной инстанцией стали городские магистраты, члены

которых избирались на три года.

Апелляционной инстанцией для городских магистратов были губернские

магистраты, состоявшие из двух председателей и заседателей, избираемых из

состава горожан (губернского города).

3) Государственные крестьяне судились в уездной нижней расправе, в которой

уголовные и гражданские дела рассматривали назначаемые властями чиновники.

Апелляционной инстанцией для нижней расправы стала верхняя расправа, дела в

которую вносились под денежный залог в течение недельного срока.

4) В губерниях учреждались совестные суды, состоявшие из сословных

представителей (председателя и двух заседателей): дворян - по дворянским

делам, горожан - по делам горожан, крестьян - по крестьянским делам.

Суд носил характер примирительного суда, рассматривал гражданские иски, а

также характер специального суда - по делам о преступлениях малолетних,

умалишенных и делам о колдовстве.

5) Апелляционной и ревизионной инстанцией в губернии стали судебные палаты

(по гражданским и уголовным делам).

В компетенцию палат входил пересмотр дел, рассмотренных в верхнем земском

суде, губернском магистрате или верхней расправе.

К апелляционной жалобе прилагался солидный денежный залог.

6) Сенат оставался высшим судебным органом для судов всей системы.

Реформа 1775 г. сделала попытку отделить суд от администрации. Попытка

не удалась: губернаторы имели право приостанавливать исполнение приговоров,

некоторые приговоры (к смертной казни и лишению чести) утверждались

губернатором. . Председатели всех судов назначались правительством

(представители сословий могли избирать только заседателей).

Целый ряд дел рассматривался городскими полицейскими органами. Продолжала

существовать и действовать вотчинная юстиция.

Система полицейского управления также обсуждалась в процессе работы Уложенной

комиссии, и проект был закончен к 1771 г. Предполагалось создать полицейские

органы в городах как аппарат для охраны «благочиния, покоя и добронравия».

Сфера полицейского воздействия охватывала различные недозволенные поступки и

формы городской жизни: нарушение порядка при богослужении, крестном ходе,

проявление излишней роскоши, распутство, скорую езду, кулачные бои.

Полиция подвергала цензуре книги и контролировала народные развлечения,

чистоту города, рек, воды, съестных продуктов, наблюдала за порядком

торговли, санитарным состоянием и пр.

В обязанности полиции входили также организация городской стражи, борьба с

бродягами и грабителями, пожарами, нарушителями спокойствия и тайными

сборищами.

Полиция принимала меры по обеспечению города продуктами питания, для

соблюдения правил торговли на рынках, соблюдения мер и весов, правил

содержания трактиров и наемных слуг.

Наконец на полицию возлагались обязанности по контролю за архитектурной

планировкой города, организацией праздников и налогообложением.

Материалы, разрабатываемые в комиссии, легли в основу «Устава благочиния»

1782 г. По «Учреждению о губернии» 1775 г. предусматривалось создание

специальных органов полицейского управления: нижних земских судов,

возглавляемых земскими исправниками.

С 1779 г. начинается работа над проектом «Устава о благочинии», которая была

завершена в 1781 г. В 1782 г. Устав был опубликован. Он разделялся на

четырнадцать глав, двести семьдесят четыре статьи.

Устав регламентировал структуру полицейских органов, их систему и основные

направления деятельности, перечень наказуемых полицией деяний. Главными

источниками Устава стали: «Учреждение о губернии», материалы уложенной

комиссии и иностранные полицейские нормы и правовые трактаты.

Органом полицейского управления в городе стала Управа благочиния,

коллегиальный орган, в который входили: полицмейстер,

обер-комендант или городничий, приставы гражданских и

уголовных дел, выборные от граждан ратманы-советники.

Город делился на части и кварталы по числу зданий. В части

главой полицейского управления был частный пристав, в квартале -

квартальный надзиратель. Все полицейские чины вписывались в систему

«Табели о рангах».

Руководство полицией возлагалось на губернские власти: губернское правление

решает все вопросы о назначении и смещении полицейских должностей. Сенат

контролировал полицейское управление в столицах.

Главная задача полиции определялась как сохранение порядка, благочиния и

добронравия. Полиция наблюдала за исполнением законов и решением местных

органов власти, контролировала соблюдение церковных порядков, сохранение

общественного спокойствия. Она наблюдала за нравами и развлечениями, принимала

меры к сохранению «народного здравия», городского хозяйства, торговли и

«народного продовольствия».

Полиция пресекала мелкие уголовные дела, вынося по ним собственные решения,

осуществляла предварительное следствие и розыск преступников

Учреждения

46. В каждом уезде, или округе определяется уездный стряпчий один .

Наиболее важным актом, осуществившим правовую консолидацию дворянства, стала

«Жалованная грамота дворянству» (1785 г.).

Еще в 1771 г. в результате работы Уложенной комиссии был подготовлен проект,

позже положенный в основу «Жалованной грамоты дворянству». В проекте все

население разделялось на три класса, первый из которых именуется

«благородный». Проект развивал положения екатерининского «Наказа» об особом

статусе и предназначении дворянства.

Привилегии дворянства определялись достаточно широко: прежде всего

закреплялось положение Манифеста 1762 г. «О вольности дворянской», о свободе

дворян служить, оставлять службу, выезжать в другие государства, отказываться

от подданства.

Устанавливались политические корпоративные права дворянства: право созывать и

участвовать в провинциальных съездах, право избирать дворянами судей.

«Жалованная грамота дворянству» (полное название «Грамота на права и

преимущества благородного российского дворянства») состояла из вводного

манифеста и четырех разделов (девяносто две статьи).В ней устанавливались

принципы организации местного дворянского самоуправления, личные права дворян

и порядок составления родословных дворянских книг.

Дворянское достоинство определялось как особое состояние качеств, которые

послужили основанием для приобретения дворянского звания. Дворянское звание

рассматривалось как неотъемлемое, потомственное и наследственное. Оно

распространялось на всех членов семьи дворянина.

Основаниями для лишения дворянского звания могли стать лишь уголовные

преступления, в которых проявились моральное падение преступника и

нечестность. Перечень этих преступлений был исчерпывающим.

Личные права дворян включали: право на дворянское достоинство, право на

защиту чести, личности и жизни, освобождение от телесных наказаний, от

обязательной государственной службы и др.

Имущественные права дворянства: полное и неограниченное право собственности,

на приобретение, использование и наследование любого вида имущества.

Устанавливалось исключительное право дворян покупать деревни и владеть землей

и крестьянами, дворяне имели право открывать промышленные предприятия в.

своих имениях, торговать продукцией своих угодий оптом, приобретать дома в

городах и вести морскую торговлю.

Особые судебные права дворянства включали следующие сословные привилегии:

личные и имущественные права дворянства могли быть ограничены или

ликвидированы только по решению суда: дворянина мог судить только равный ему

сословный суд, решения других судов для него не имели значения. Сословное

самоуправление дворянства, регламентированное

«Жалованной грамотой», выглядело следующим образом: дворяне создавали

общество или Собрание, наделенное правами юридического лица (имевшее

собственные финансы, имущество, учреждения и служащих).

Собрание наделялось определенными политическими правами: оно могло делать

представления местным властям, центральным учреждениям и императору по

вопросам «общественной пользы».

В состав Собрания входили все дворяне, имевшие имения в данной губернии. Из

числа уездных предводителей дворянства Собрание раз в три года избирало

кандидатов в губернские предводители дворянства. Кандидатура последнего

утверждалась губернатором или представителем монарха в губернии.

Устранялись от выборов дворяне, не имевшие земель и не достигшие

двадцатипятилетнего возраста. Ограничивались при выборах права дворян, не

служивших и не имеющих офицерских чинов. Опороченных судом дворян исключали

из состава Собрания.

Собрание избирало также заседателей в сословные суды губернии и полицейских

должностных лиц земской полиции.

Дворянские собрания и уездные предводители осуществляли составление

дворянских родословных книг и решали вопросы о допустимости в число дворян

тех или иных лиц (существовало около двадцати правовых оснований для

причисления к дворянству).

Жалованная грамота сохраняла отличие прав личного дворянства от прав

потомственного дворянства. Все потомственное дворянство обладало равными

правами (личными, имущественными и судебными) независимо от разницы в титулах

и древности рода. Правовая консолидация дворянства, как сословия,

завершилась. Закрепленные за дворянством права определялись как «вечные и

неизменные». Вместе с тем дворянские корпорации находились в непосредственной

зависимости от государственной власти (регистрация дворян в родословных

книгах проводилась по установленным государством правилам, .

государственные чиновники утверждали кандидатуры выборных дворянских

предводителей, дворянские выборные органы действовали под эгидой

государственных должностных лиц и учреждений).

Правовой статус городского населения, как особого сословия, начал

определяться еще в конце XVII в. Затем создание органов городского

самоуправления при Петре 1 (ратуши, магистраты) и установление определенных

льгот для верхушки городского населения укрепили этот процесс. Дальнейшее

развитие промышленности, торговли и финансов (как особых функций города)

потребовало издания новых правовых актов, регулирующих эти сферы

деятельности.

В 1769 г. был- разработан проект положения «О среднем роде людей» или

правовом статусе мещанства. К этому сословию относились: лица, занимающиеся

наукой и несущие службу (белое духовенство, ученые, чиновники, художники)

лица, занятые торговлей (купцы, фабриканты, заводчики, владельцы судов и

мореплаватели); прочие лица (ремесленники, мещане, работные люди).

«Средний род» людей располагал полнотой государственных прав, правом на

жизнь, безопасность и имущество. Предусматривались судебные права, права на

неприкосновенность личности вплоть до окончания судебного разбирательства, на

защиту в суде.

Мещане освобождались от общественных работ, их запрещалось переводить в

крепостное состояние. Они имели право свободного переселения, передвижения и

выезда в другие государства, право на свой внутрисословный суд, на

обзаведение домами, право выставлять вместо себя замену по рекрутскому

набору.

Мещане имели право владения городскими и загородными домами, имели

неограниченное право собственности на принадлежащее им имущество,

неограниченное право наследования. Они получали право владеть промышленными

заведениями (с ограничением их размеров и числа работающих на них),

организовывать банки, конторы и пр.

При подготовке «Жалованной грамоты городам» (которая началась в 1780 г.)

кроме материалов Уложенной комиссии были использованы другие источники:

Цеховой устав (1722 г.), Устав благочиния (1782 г.) и Учреждение для

управления губернией (1775 г.), шведский Цеховой Устав и Положение о маклере

(1669 г.), прусский Ремесленный устав (1733 г.), законодательство городов

Лифляндии и Эстляндии.

«Жалованная грамота городам» (полное название: «Грамота на права и выгоды

городам Российской Империи») была опубликована одновременно с «Жалованной

грамотой дворянству» в апреле 1785 г. Она состояла из манифеста, шестнадцати

разделов и ста семидесяти восьми статей.

Грамота закрепляла единый сословный статус всего населения городов независимо

от профессиональных занятий и родов деятельности.

Это вполне согласовывалось с идеей создания «среднего рода людей». Единый

правовой статус городского населения основывался на признании города особой

организованной территорией с особыми же административной системой управления

и видами занятий населения. Принадлежность к мещанскому сословию, по мысли

законодателя, основывается, на трудолюбии и добронравии, является

наследственным, связан с пользой, которую мещанство приносит отечеству

(принадлежность к мещанству - не естественное явление, как принадлежность к

дворянству). Лишение мещанских прав и сословных привилегий могло

осуществляться по тем же основаниям, что и лишение сословных прав дворянина

(также приводился полный перечень деяний).

Личные права мещан включали: право на охрану чести и достоинства, личности и

жизни, право на перемещение и выезд за границу.

К имущественным правам мещанства относились: право собственности на

принадлежащее имущество (приобретение, использование, наследование), право

владения промышленными предприятиями, промыслами, право на ведение торговли.

Все городское население делилось на шесть категорий:

1) «настоящие городские обыватели», имеющие в городе дом и иную недвижимость;

2) записанные в гильдии купцы (1 гильдия - с капиталом от десяти до

пятидесяти тысяч рублей, II - от пяти до десяти тысяч рублей, III-от одной до

пяти тысяч рублей);

3) состоявшие в цехах ремесленники;

4) иногородние и иностранные купцы;

5) именитые граждане (капиталисты и банкиры, имевшие капитал не менее

пятидесяти тысяч рублей, оптовые торговцы, судовладельцы, состоящие в

городской администрации, ученые, художники, музыканты); 6) прочее посадское

население.

Купцы 1 и II гильдий пользовались дополнительными личными правами,

освобождались от телесных наказаний, могли владеть крупными промышленными и

торговыми предприятиями. От телесных наказаний освобождались и именитые

граждане.

Права и обязанности ремесленников регламентировались внутрицеховыми правилами

и «Уставом о цехах».

За городскими жителями, как и за дворянством, признавалось право

корпоративной организации. Горожане составляли «общество городское» и могли

собираться на собрания с санкции администрации.

Горожане избирали бургомистров, заседателей-ратманов (на три года), старост и

судей словесных судов (на год).

Собрание могло обращаться с представлениями к местным властям и наблюдать за

соблюдением законов. За городским обществом признавалось право юридического

лица. Участие в обществе ограничивалось имущественным цензом (уплата годового

налога размером не менее пятидесяти рублей) и возрастным цензом (не моложе

двадцати пяти лет).

В городе создавалась общая городская дума, в которую входили избранные

городской голова и гласные (по одному от каждой из шести категорий горожан и

пропорционально частям города).

Общая городская дума образовывала свой исполнительный орган - шестигласную

городскую думу из числа гласных, в заседаниях которой участвовал один

представитель от каждой категории. Председательствовал городской голова.

В компетенцию городской думы входили: обеспечение в городе тишины, согласия и

благочиния, разрешение внутрисословных споров, наблюдение за городским

строительством. В отличие от ратуш и магистратов судебные дела не входили в

ведение городской думы - их решали судебные органы.

В 1785 г. был разработан проект еще одной сословной грамоты - «Сельского

положения». Документ касался положения только государственных крестьян. Он

утверждал за ними неотъемлемые сословные права: право на свободное звание,

право собственности на движимое имущество, право приобретать в собственность

недвижимость (исключая деревни, фабрики, заводы и крестьян), право

отказываться от уплаты незаконных податей, сборов и повинностей, право

заниматься земледелием, промыслами и торговлей.

Сельское общество получало права корпорации. Сельские «обитатели» могли

избирать исполнительные органы самоуправления в общинах, избирали сословный

суд и выходили с представлениями к местной администрации. Лишение сословных

прав могло осуществляться только по суду. Предполагалось разделить все

сельское население, по аналогии с городским, на шесть категорий с учетом

объявленного капитала, т. е. по имущественному цензу. Две первых категории (с

капиталом более одной тысячи рублей) освобождались от телесных наказаний.

Проект не стал законом, однако государственная и правовая политика в

отношении крестьянства достаточно ясно определялась. Крестьянское население

подразделялось на «государственных поселян», принадлежавших государству и

владевших землями, полученными от правительства свободных крестьян,

арендующих землю у дворян или правительства и не являющихся крепостными;

крепостных крестьян, принадлежавших дворянам или императору. Все категории

крестьян имели право нанимать работников, выставлять вместо себя нанятых в

рекруты, обучать своих детей (крепостные могли это делать только с разрешения

помещика), заниматься мелкой торговлей и кустарными промыслами.

Свод включал только действующие законы, что проверяли специальные ревизионные

комитеты при министерствах и главные управления, куда направлялись

составленные отдельные части Свода. Ревизия окончилась в мае 1832 г.

10 января 1832 г. Государственный совет рассмотрел все подготовительные

пятнадцать томов Свода и. пятьдесят шесть томов Полного собрания законов.

Было принято решение ввести в действие Свод законов Российской Империи с 1

января 1835 г. Таким образом работа, начатая еще Екатериной II, была

завершена.