-решения таких проблем, как реализация принципов разделения полномочий в финансовой сфере между федеральными и региональными органами государственной власти,

- создание дееспособного механизма бюджетных взаимоотношений между ними, а также между субъектами федерации и органами местного самоуправления.

Целью работы является системный анализ экономических отношений, складывающихся в сфере межбюджетных отношений. В работе автор ставит следующие задачи:

-исследование реализации принципа федерализма в межбюджетных отношениях;

-анализ практики деятельности исполнительного органа власти Астраханской области в сфере совершенствования бюджетного законодательства , исполнения доходов и расходов бюджета. В соответствии с Положениями Конституции РФ и Федеративного Договора об общественном согласии, основополагающим принципом межбюджетных отношений является сочетание общегосударственных и региональных интересов, включая интересы местных бюджетов при относительной достаточно высоко регламентируемой государством степени самостоятельности входящих в Федерацию ее субъектов и их бюджетов. Практика последних лет показывает чрезмерно высокую и необоснованную долю финансовых ресурсов республиканского (федерального) бюджета (60-70%) в объеме консолидированного бюджета.

В работе обосновывается вывод о том, что доля территориальных бюджетов должна увеличиваться в связи с массовой передачей на финансирование этих бюджетов объектов социальной и производственной инфраструктуры приватизированных и акционированных предприятий, а также конверсируемых предприятий военно-промышленного комплекса и некоторых федеральных программ.

В представленной работе предложен анализ перераспределения доходов в пользу территорий. Актуальность этой задачи связана с тем, что до сих пор не решена возникшая в переходный период задача сокращения встречных финансовых потоков. В 1997 году 78 (87,6%) из 89 бюджетов субъектов Федерации балансировались с помощью оказания финансовой поддержки из федерального бюджета (трансферты), в то время как в 1989 году дотировалось не более 1% территориальных бюджетов всех уровней. Парадоксально, что нуждающимися оказались почти все территории, в том числе и территория Астраханской области.

В дипломной работе предполагается также рассмотреть состояние и проблемы совершенствования налоговой законодательной базы в плане ее воздействия на межбюджетные отношения.

На сегодняшний день насчитывается около 900 законов, подзаконных актов, инструкций, разъяснений, которые регулируют вопросы налогообложения, бюджетных отношений. Этот массив документов неупорядочен, а налогоплательщик зачастую не знает о существовании некоторых из них. В поиске наиболее эффективных, оптимальных решений по реформированию налоговой системы, бюджетных отношений интересен опыт сотрудничества с представителями органов власти других субъектов Федерации в рамках созданных Ассоциаций регионов, таких как Большая Волга, а также изучение зарубежного опыта бюджетного устройства.

В последнее время опубликовано немало интересных работ, содержащих предложения и рекомендации по совершенствованию работы над бюджетами на местах. В то же время, в соответствующей литературе недостаточно уделено внимания теоретическим и прикладным аспектам функционирования местных бюджетов.

В этой связи, вполне уместным выглядит предлагаемый в работе анализ проблем формирования правовых гарантий четкой организации бюджетного процесса, исполнения и контроля бюджета, ответственности за допущенные нарушения.

Заслуживает внимания работа финансового управления по формированию эффективной системы бюджетных отношений на региональном уровне управления, имея в виду оздоровление экономики народного хозяйства области на основе создания региональной расчетной сети с организацией системы вексельного обращения.

Все вышеизложенное, по мнению автора, является актуальным и злободневным для законодательных органов власти субъектов Федерации и выработанные предложения могут быть положены в основу рекомендаций, направляемых в порядке законодательной инициативы в органы Федерального Собрания Российской Федерации при разработке новых федеральных законопроектов по совершенствованию налоговых и финансово-бюджетных отношений.

Глава 1. Место и роль межбюджетных отношений.

1.1.Формирование бюджетных отношений в России.

Нынешняя система межбюджетных отношений, сформированная в основном в 1994 г., преследовала объективно обусловленые цели создания механизма выравнивания социально-экономического развития субъектов Российской Федерации. Были созданы предпосылки для перехода от господствовавшего в 1991—1993 гг. индивидуального согласования объемов финансовой поддержки отдельных регионов к единым правилам распределения финансовой помощи на основе формализованных и уже в силу этого более объективных критериев и расчетов.

В основе реформы лежали четыре принципиально новых для бюджетной системы России подхода.

Во-первых, субъектам Федерации было предоставлено право самостоятельно устанавливать ставку налога на прибыль предприятий и организаций, поступающего в их бюджеты.

Во-вторых, вводились единые нормативы отчислений от федеральных налогов в бюджеты регионов. Это в основном касалось налога на добавленную стоимость (НДС). Теперь в бюджеты субъектов Федерации должны были поступать 25% от собранного на территории НДС, тогда как прежде эти пропорции устанавливались индивидуально для различных регионов. В 1996 г. был сделан дальнейший шаг в этом направлении: были утверждены стабильные для ближайших трех лет пропорции разделения федеральных налогов между центром и регионами.

В-третьих, была создана нормативная база введения региональными и местными властями собственных налогов.

Наконец, в-четвертых, что самое важное, в составе федерального бюджета был образован Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), средства которого (трансферты) должны были распределяться между субъектами РФ по специальным критериям и формулам. Распределение средств ФФПР проводится на основе многоступенчатых расчетов.

Такие подходы к регулированию межбюджетных отношений (с незначительными вариациями) были реализованы в законах о федеральном бюджете на 1994-1997гг.

Создание основ рыночной экономики в Российской Федерации требует проведения адекватной финансово-бюджетной и налоговой политики. Это обусловило необходимость разработки эффективной системы бюджетного федерализма. Федерализм в определенном понимании можно рассматривать как отношения в государстве с федеративным устройством между центральными органами власти и органами власти субъектов федерации по поводу полномочий и функций, разграниченных между ними, исходя из задачи сочетания принципов централизма и децентрализма в той мере, в какой они в наибольшей степени обеспечивают единство общественных интересов и интересов населения, проживающего на территории субъектов федерации и входящих в него административно- территориальных образований. Иными словами, принципам федерализма присущи следующие элементы:

- определение государства как единого целого, имеющего федеративный характер устройства;

- разграничение полномочий между уровнями государственной власти на основе договорного или договорно-конституционного порядка;

- максимально возможная реализация самостоятельности субъектов федеративных отношений в осуществлении принадлежащих им полномочий;

- формальное равноправие субъектов федерации по отношению к федеральным органам государственной власти;

- право участников федеративных отношений на двустороннее регулирование государственно-властных полномочий;

- право субъекта федерации .вносить специфику в определение формы своей политической организации;

- наличие системообразующего единства и неразрывной связи субъектов федерации;

- коллективная обязанность субъектов федерации сохранять целостность ее исторически сложившейся территории.

Бюджетный федерализм это - форма бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном и на учете интересов всех участников бюджетного процесса. Более того поиск компромисса этих интересов это и есть социальная ориентация бюджетной политики, которая реализуется в рамках принципов бюджетного федерализма методами бюджетного регулирования.

Основные черты бюджетного федерализма можно описать следующим образом:

1. Равноправие субъектов федерации в части межбюджетных взаимоотношений, включая взаимоотношения с федеральным центром;

2. Самостоятельность бюджетов разных уровней;

3. Законодательное разграничение бюджетной ответственности между федеральными и региональными органами власти и управления;

4. Определенное соответствие финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении органов власти и управления различных уровней, полномочиям и выполняемым функциям этих органов;

5. Применение единых формализованных методов распределения централизованной финансовой помощи нижестоящим бюджетам.

Эти признаки были закреплены в Законе РФ от 10.10.91г. "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса". Этим законом была провозглашена самостоятельность республиканского бюджета РФ и бюджетов субъектов РФ, которая выражается в наличии независимых доходов каждого бюджета, а также в том, что бюджет каждого уровня разрабатывается и утверждается соответствующими органами власти и управления. Этим же законом было предусмотрены меры по сохранению единства бюджетной системы, которое должно обеспечиваться единой правовой базой, использованием единой бюджетной классификации и т.п.

В названном Законе также были закреплены некоторые другие важные положения, оказавшие огромное влияние на специфику проявления бюджетного федерализма. Так, в законе не употребляется понятие "единого государственного бюджета РСФСР", хотя введение такого понятия было бы логичным при выходе РСФСР из Союза ССР и сохранении тенденции на централизацию бюджетов. Вместо него в законе говорится о понятии "бюджетная система" (ст.2).

В плане построения бюджетная система включала на правах самостоятельных элементов бюджеты регионов, входящих в состав Р.Ф., что закреплено в ст. 7 Закона. Закрепление принципа самостоятельности бюджетов содержится в статье 9 Закона. "Самостоятельность бюджетов обеспечивается наличием соответствующих источников доходов и правом определять направление их использования и расходования. К собственным источникам доходов бюджетов относятся: закрепленные Законом доходные источники для каждого уровня бюджетов; отчисления по регулирующим доходным источникам; дополнительные источники, устанавливаемые самостоятельно Верховными Советами Республик в составе РФ, местными Советами народных депутатов в рамках законодательства РФ".

Но как и большинство Законов РФ, данный Закон РФ не был законом прямого действия и говорить в нем о закреплении принципа бюджетного федерализма можно лишь в сопоставлении с другими законами, принятыми позднее.

Анализируя принятые Законы следует сделать вывод о том, что в них законодательно закреплено право получения дополнительных средств для покрытия непредусмотренных расходов соответствующего бюджета в случае принятия решения вышестоящих органов государственной власти, в соответствии с которым увеличивается расходная или уменьшается доходная часть данного бюджета. Однако в законодательных актах, принимаемых органами государственной власти и управления, содержащих подобные решения, неуказывается источник компенсации расходов нижестоящих бюджетов, а также в какие сроки данная компенсация будет перечислена в соответствующий бюджет.

В Законе РФ "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" самостоятельность бюджета каждого уровня определяется наличием закрепленных и регулирующих доходов бюджета каждого уровня.

В 1995-1996 гг. по Закону о федеральном бюджете РФ 10% подоходного налога с физических лиц поступает в федеральный бюджет, а 90% - в бюджета субъектов Федерации и местные бюджета; 75% НДС направляется в федеральный бюджет, а 25% - в бюджета субъектов Федерации;

13% налога на прибыль предприятий и организаций поступает в федеральный бюджет и до 22% (для банков и страховых организаций - до 30%) - в бюджета субъектов Федерации и т.д. Основная часть налоговых доходов субъектов Федерации и местных бюджетов в настоящее время формируется за счет регулирующих доходов.

Разделение налогов на федеральные налоги, налоги субъекта Р.Ф. и местные налоги было произведено Законом РФ "Об основах налоговой системы в РФ" от 27.12.91 года, (статья 18). Статьи 19,20,21 содержат конкретный перечень федеральных налогов, налогов республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, а также местных налогов. При этом следует отметить, что данный перечень первоначально являлся исчерпывающим и вводить новые налоги, дополнительно к уже имеющимся, субъекты РФ и органы местного самоуправления не могли. Кроме этого, необходимо также отметить, что в данном Законе наибольшее число и наиболее доходные налоги отнесены к федеральным, поскольку они являются территориально более мобильными, а к налогам субъектов федерации в соответствии с законом были отнесены налоги территориально наименее мобильные, но и менее доходные налоги (на имущество, лесной доход, земельный налог).

А выравнивание финансовых условий в регионах до 1996 года шло в основном за счет предоставления каждому конкретному региону определенного процента отчислений от НДС. Причем разброс данных отчислений был в 1995 году от 5% до 20%.

Существующая система регулирования территориальных бюджетов имеет ряд преимуществ. Она позволяет обеспечить необходимыми средствами территориальные бюджеты независимо от производительности местных источников, создает предпосылки к выравниванию уровней развития отдельных территориальных единица стимулирует территориальные органы власти к выполнению планов мобилизации федеральных и региональных налогов.

В то же время используемый метод регулирования территориальных бюджетов имеет недостатки. Основной - наличие элементов субъективности при формировании регулирующих доходов территориальных бюджетов. Это выражается в не всегда объективном установлении величины нормативов отчислений от регулирующих налогов и выборе их состава. Этот недостаток будет устранен с введением в практику бюджетного планирования государственных минимальных социальных стандартов.

Помимо регулирующих доходов в качестве доходов бюджета Законом РФ "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" предусмотрены дополнительные источники средств, выделяемые федеральными властями. Сюда можно отнести, например, субвенции, дотации, кредитные ресурсы.

Дотация и субвенция как методы наделения финансовыми ресурсами территориальных бюджетов не совершенны. Эти источники лишены стимулирующих средств, они создают у территориальных органов власти иждивенческое настроение.

Тем не менее, отмечая все негативные стороны дотации и субвенции, полностью исключить их как методы наделения территориальных бюджетов необходимыми средствами нельзя. При формальном подходе к решению проблемы ликвидации дотационности этих бюджетов и передаче им в больших размерах отчислений от неустойчивых источников доходов их положение может быть ухудшено.

Субвенция - объем государственных средств, выделяемых на безвозмездной основе из бюджета вышестоящего уровня на конкретные цели для выравнивания социально-экономического развития соответствующего субъекта Федерации или административно-территориального образования (органа местного самоуправления).

Дотация - сумма, выделяемая из бюджета вышестоящего уровня в случаях если закрепленных и регулирующих доходов недостаточно для формирования минимального бюджета нижестоящего территориального уровня.

Кредитные ресурсы - средства, передаваемые другим бюджетам на кредитной (возвратной) основе.

В мировой практике действуют две классические (условно) схемы "вертикального" (и частично "горизонтального") выравнивания:

1 .Американская модель - когда доходная часть бюджетов всех уровней формируется преимущественно за счет собственных источников, т.е. федеральные налоги поступают в федеральный бюджет, штатовские - в бюджет штатов, местные налоги - в местные бюджеты;

2.Германская модель основана на том, что доходная часть бюджетов всех уровней преимущественно формируется за счет законодательно определенных отчислений (долей) от единых (федеральных) налогов (при наличии и раздельных налогов).

Российская система бюджетного регулирования на сегодняшний день является своеобразным гибридом американской, германской и (в большей степени) бывшей советской системы. Наряду с этим в законе, определен механизм достижения такого уровня закрепленных доходов, чтобы можно было обходится без привлечения дополнительных средств из вышестоящих бюджетов. Предусматривается, что вышестоящие органы власти для указанной цели должны преобразовать часть передаваемых ими нижестоящим бюджетам отчислений полностью или фиксированную долю, закрепляемую за этими бюджетами на долговременной основе доходов.

Соответственно предлагается уменьшить размер нормативов отчислений, утверждаемых на год. Одновременно ограничиваются возможности для снижения нормативов отчислений от регулирующих доходов. Снижение их не допускается по причине фактического увеличения в текущем году уровня закрепленных доходов. Условием применения этого требования должно быть наличие того, что оно явилось результатом финансово-хозяйственной деятельности на данной территории или следствием введения органами местного самоуправления в пределах своей компетенции местных налогов и сборов.

Этот порядок должен служить росту заинтересованности территориальных органов власти в систематическом повышении уровня закрепленных доходов. В данном законе для каждого территориального уровня зафиксированы основные виды доходов, которые в случаях в порядке и на условиях, установленных законами Российской Федерации и этим законом, зачисляются в соответствующие бюджеты. В нем также определены общие принципы составления, рассмотрения проектов территориальных бюджетов, утверждение бюджетов и их уточнения в ходе исполнения, контроля за исполнением бюджетов органами государственной власти, рассмотрения и утверждения этих бюджетов. Предусмотрено соответствующее взаимодействие между органами власти разных уровней в обеспечении исходными данными для составления проектов бюджетов и разграничения полномочий между представительными и исполнительными органами власти на всех этапах бюджетного процесса. В законе определен порядок рассмотрения разногласий между нижестоящими и вышестоящими органами власти по показателям бюджетного регулирования - нормативам отчислений и принятым в их расчет сумм контингентов доходов, дотациям и субвенциям, а также по перечню и фиксированным не менее, чем на 5 лет долям доходов, закрепляемых за соответствующим бюджетом, видам и суммам расходов, передаваемых в нижестоящие бюджеты.

В условиях проведения экономических реформ в России процесс строительства бюджетной системы осуществлялся в несколько этапов, исходя из особенностей процесса демократизации нашего государства и процесса становления бюджетного законодательства России.

Первый шаг на этом пути был заложен в российском Законе "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" (1991 г.), а затем - в Конституции РФ, в которой четко выделены три качественно новых звена в составе бюджетной системы России. Верхнее звено представлено федеральным бюджетом РФ, среднее - региональными бюджетами субъектов Российской Федерации, низовое - местными бюджетами.

Однако известно, что субъекты Российской Федерации имеют разный государственно-правовой статус, среднее звено бюджетной системы РФ представлено пятью различными видами региональных бюджетов. Среди них выделяют: республиканские бюджеты республик в составе РФ, краевые бюджеты, областные бюджеты (включая и областной бюджет автономной области), окружные бюджеты автономных округов, городские бюджеты двух городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

Низовое звено бюджетной системы также представлено разными видами бюджетов. В зависимости от видов муниципальных образований, на территории которых они функционируют, выделяются своей численностью сельские, поселковые, городские и районные бюджеты.

Второй шаг построения бюджетной системы РФ заключался в определении принципов бюджетного устройства России.

Третий шаг в построении новой бюджетной системы был сделан в 1992 г., когда начался процесс разграничения доходных источников между звеньями бюджетной системы взамен ранее применявшегося метода распределения доходов, применявшегося с целью сбалансирования каждого бюджета.

Осуществленные в 1994—1997 гг. шаги в области совершенствования межбюджетных отношений были тем не менее недостаточны, и основные недостатки системы межбюджетных отношений продолжают сохраняться. К их числу можно отнести следующие моменты.

1. Сохраняющаяся индивидуализация межбюджетных отношений. Отсутствие четкой нормативно-законодательной базы, запутанность и субъективизм правил и процедур распределения финансовой помощи, слабая экономическая обоснованность критериев бюджетного выравнивания являются источником постоянных конфликтов между федеральным центром и регионами.

2. Несогласованность механизма финансовой поддержки регионов с целями и задачами государственной финансово-экономической политики. Механизм бюджетного выравнивания в его нынешнем виде не может быть использован в качестве инструмента для реализации федеральной экономической и финансовой политики.

3. Отсутствие целевой направленности финансовой поддержки субъектов Федерации. По своему экономическому содержанию трансферты ФФПР являются дотациями, которые используются по

усмотрению региональных властей. Федеральное правительство лишено возможности не только отслеживать использование на местах федеральной помощи, но и. что самое важное, оказывать экономическое влияние на бюджетную политику субъектов Федерация, стимулируя ассигнования в приоритетные с точки зрения общенациональных интересов сферы и отрасли.

4. Ограниченность сферы формализованного распределения финансовой помощи регионам. Значительная часть федеральных средств по-прежнему поступает в регионы по неформализованным каналам, без предварительного распределения этих средств в федеральном бюджете.

5. Недостаток "прозрачности" методики расчета трансфертов. Действующая методика расчетов трансфертов ФФПР настолько сложна и запутана, что воспроизвести (и, следовательно, проверить) результаты ее использования за пределами Минфина РФ практически невозможно. Она перегружена исходными данными (несколько десятков параметров по каждому региону), которые каждый год пересматриваются и согласовываются с представителями регионов. Многоступенчатая и громоздкая процедура расчетов предусматривает использование разного рода поправочных коэффициентов, "добавления" или "исключения" тех или иных составляющих, слабо обоснованных группировок регионов и т.д.

6. Отсутствие стимулов для региональных и местных властей укреплять собственную налоговую базу. В настоящее время налоговая база регионов фактически оценивается прямым счетом методом "от достигнутого". Отчетные данные о собранных на территории региона налогах ежегодно пересчитываются по неформализованной методике на условия следующего бюджетного года . При этом используется унаследованная от советских времен процедура согласования ожидаемых поступлении по основным видам налогов с представителями регионов.

7. Отсутствие обоснованной методики оценки бюджетных потребностей регионов. Действующая методика определения трансфертов предусматривает ежегодный пересчет основной части бюджетных расходов субъектов Федерации по отчету за 1991 г. на условия прогнозного года. При этом используются единые для всех регионов индексы-дефляторы, а также определяемые прямым счетом дополнительные виды бюджетных расходов регионов

8. Текущий характер бюджетного выравнивания. Трансферты ФФПР направлены на субсидирование текущих расходов регионов и не оказывают прямого влияния на территориальное перераспределение инвестиций. Тем самым закрепляются сложившиеся различия в уровне бюджетной обеспеченности, подрываются стимулы к развитию региональной инфраструктуры, снижается эффективность использования бюджетных капиталовложений.

Таким образом, можно констатировать, что бюджетный федерализм в Российской Федерации находится в стадии формирования. В этой связи необходимы разработка и законодательное закрепление ряда дополнительных мер, направленных на:

- исключение из бюджетно-налоговых отношений преимуществ или дискриминации регионов в зависимости от их уровня и статуса. Основанием любых преференций или рестрикций могут быть только общепризнанные и понятные критерии, реализуемые в рамках открытых (гласных) процедур;

- обеспечение единства бюджетно-налоговой системы и ответственности региональных властей за его сохранение единства налоговой системы, содействие сбору налоговых платежей на их территориях и направление этих средств в федеральный бюджет;

- завершение процесса разделения расходов и ответственности между уровнями государственной власти и местного самоуправления, исходя из принципов, заложенных в Конституции;

- установление основных полномочий региональных властей по принятию решений на основе ответственности, предполагающей право распоряжения собственными доходами и расходами;

- разработку и внедрение социально - экономических критериев (нормативов) и методов определения обоснованных потребностей в расходах применительно к региональным бюджетам всех уровней;

- установление более жесткой зависимости между объектами межбюджетного перераспределения средств и потенциальным уровнем доходности регионов. Учет в этой связи новых возможностей регионов по распоряжению своей собственностью, сокращению бюджетных расходов из-за коммерциализации социальной сферы и повышения социального самообеспечения населения.

1.2 Механизм межбюджетных отношений.

Основу механизма межбюджетного регулирования составляет организация целостной системы экономических отношений. Бюджетное регулирование это- совокупность механизмов, координирующих финансовые связи. Бюджетное регулирование обеспечивает существование бюджетной системы федеративного государства и ориентировано на широкий спектр интересов всех участников бюджетного процесса в решении финансовых проблем. В частности, в понятии межбюджетных отношений включаются взаимоотношения между различными уровнями власти по поводу:

Разграничение расходных полномочий и ответственности между органами власти и управления и управления различных уровней;

Разграничения налоговых полномочий и доходных источников между органами власти и управления разных уровней;

Бюджетного выравнивания и распределения финансовой помощи;

Ясность и гласность межбюджетных отношений.

В Российской Федерации бюджетный процесс всегда был недостаточно четко регламентирован.

В настоящее время бюджетный процесс в Российской Федерации регулирует следующие нормативные акты:

1. Конституция Российской Федерации статьи 71, 72, 75, 84, 101, 102,103,104,106,114,132;

2. Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» (с некоторыми исключениями);

3. Закон РФ «Об основах бюджетных прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федераций, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления».

4. Нормативные акты субъектов Российской федерации, определяющие бюджетный процесс этой республики, края, области и т.п.;

5. Нормативные акты местных органов власти, регулирующие порядок принятия решений по соответствующим бюджетам.

В настоящее время Россия переживает бюджетный кризис - дефицит бюджета составляет около 30 % от всех бюджетных расходов, бюджет систематически не исполняется ни в доходной ни в расходной части и т.д..

Прежде всего этот кризис вызван отсутствием единой концепции и понимания последствий принимаемых решений гайдаровским правительством реформ, начатых в январе 1992 года. Отсутствие проработанных планов долгосрочного и краткосрочного экономического развития привело к неспособности тогдашнего правительства предвидеть возможные изменения темпов инфляции и, как следствие этого к невозможности правильно сформировать бюджетные показатели следующего финансового года. Ни один из проектов Государственного бюджета, начиная с 1991 года не был внесен правительством в верховный Совет, а потом и в Государственную Думу вовремя, то есть в сроки, предусматриваемые законом РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР».

Об этом свидетельствует то, что на протяжении 1992-1993 годов федеральный бюджет принимался поквартально, причем, в конце бюджетного квартала- а в 1994 и 1995 годах годовой бюджет хотя и был принят, но с опозданием на один квартал; в 1996 году Закон был опубликован в январе -это пока наивысшее достижение по срокам принятия, но не по сути содержания.

В последнее время существенно изменились принципы и механизмы формирования бюджета на 1998 год. Среди важнейших его слагаемых выделены ряд первоочередных задач.

Первый блок задач - это общее снижение налоговой нагрузки на товаропроизводителей, главная цель которой - освобождение товаропроизводителей от непосильной налоговой нагрузки и выход на реальный экономический рост.

Второй блок задач - реформирование естественных монополий. Цель -усиление государственного контроля за естественными монополиями, для снижения тарифов в электроэнергетике, в газовой промышленности, в железнодорожных перевозках.

Последний блок задач - это реальное снижение ставок коммерческих кредитов, которые являются важнейшим способом решения фундаментальной проблемы нашей экономики - проблемы дефицита оборотных средств.

В финансовом отношении эти меры направлены на разгрузку бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов.

Принято решение об изменении порядка разработки бюджета. Традиционная схема разработки бюджета с использованием дефляторов, заменена базовыми параметрами бюджета. Таким образом будут определены базовые параметры по структуре расходов бюджета. В соответствии с ними будут выработаны лимиты для каждого из министерств и ведомств Российской Федерации, руководители которых должны будут строить свою работу таким образом, чтобы вписаться в эти лимиты.

Этими механизмами достигается реальность бюджета.

В бюджете 1998 г, решается важнейшая проблема межбюджетных отношений. При этом определено, что в стране существует не два, а три уровня бюджета. Принципиально важная задача - укрупнение бюджетов органов местного самоуправления как с точки зрения собственной налоговой базы, так и нормативов распределения поступлений по базовым налогам.

Предусматривается дальнейшее развитие отношений между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации, в направлениях совершенствования системы стимулирования, которая является неудовлетворительной. Субъекты Федерации, которые идут впереди в формировании федеральной налоговой базы, должны ощущать это в объеме получаемых трансфертов. Это - одно направление. Второе - связь трансфертов с ходом проведения жилищно-коммуналъной реформы: фактическая выплата трансфертов регионам будет привязана к государственным социальным стандартам по уровню оплаты жилья (базовый федеральный стандарт -35% оплаты населением).

Определяя источники финансирования дефицита в регионах, следует ориентировать использование на финансирование дефицита местного бюджета не более 30% от объема собственных источников бюджета в регионе. Объем расходов на обслуживание долга в регионах не должен превышать 15% от объема собственных доходов.

Бюджет 1998 года по состоянию на 01.01.98 года рассмотрен только во втором чтении и передан на доработку в комитеты Думы. В этой связи, вполне очевидны негативные последствия для субъектов федерации и местных органов власти, которые разрабатывают и утвердят свои бюджеты с еще большим опозданием. Региональные бюджеты являются в настоящее время важнейшим связующим звеном в единой бюджетной системе между федерацией и органами местного самоуправления. Они (вне зависимости от меры своей автономности) составляют часть целого, пока существует целостность государства.

Бюджеты субъектов федерации - один из главных каналов доведения до населения конечных результатов общественного производства. Через них общественные фонды потребления распределяются между отдельными административно - территориальными единицами и социальными группами населения. Кроме того, из данных бюджетов финансируется, в известной мере, и развитие отраслей производственной сферы, в первую очередь, коммунального хозяйства, объем продукции и услуги которых выступают важным показателем благосостояния народа.

Экономическая сущность бюджетов субъектов федерации проявляется в их функциях, таких как:

1. Закрепление определенного порядка движения бюджетно-налоговых потоков по уровням территориальной организации государства (направления этих потоков, пропорции их разделения, целевое назначение и т.д.) и адекватных процедур регулирования возникающих по этому поводу отношений.

2. Аккумулирование (в соответствии с вышеуказанными порядком и процедурами и использование в общерегиональных целях) средств, образованных на самой территории и поступающих в региональные бюджетно-налоговые системы полностью и одноканально (таково, например, большинство местных налогов, штрафов и иных финансовых санкций); также средств, образованных в соответствии с принятым порядком их распределения между бюджетно-налоговыми системами разного уровня (таковы, например, "нефтяные деньги"). Часть средств, аккумулируемых в вышестоящих бюджетах перераспределяются по тем или иным соображениям в пользу нижестоящих бюджетов (таковы, например, дотации и субвенции),

3. Выполнение региональными органами власти и управления своих представительных и исполнительских полномочий с соблюдением требований формальной финансовой независимости их политики от вышестоящих уровней.

4. Самообеспечение внутрирегиональных социальных программ, т.е. бюджетное удовлетворение части потребностей населения в определенных жизненных благах и реализация его национально-этнических интересов. Несмотря на все большую самодостаточность населения и коммерциализацию социальной сферы, доля стоимости соответствующих услуг, финансируемых через каналы региональных бюджетов достигает четверти по отношению к сумме доходов населения России (за вычетом налогов).

5. Формирование инфраструктурного каркаса территории (отрасли "местного хозяйства", местные дороги и транспорт, и т.п.) как важнейшего исходного условия формирования и поддержания внутрирегиональных связей.

6. Регулирование состояния и использования природно-ресурсного и экологического потенциала (земля, недра, леса, воды, флора и фауна, воздушный бассейн) как естественного базиса существования и развития территории.

Для того, чтобы региональные бюджета выполняли все вышеизложенные функции, они должны отвечать следующим требованиям.

Во-первых, это - целевая региональная ориентация, без которой они превращаются в низкий уровень тоталитарно-государственного бюджетно-налогового хозяйства. Бюджеты должны: основываться на строгом и стабильном порядке их сосуществования с государственной системой; вбирать в себя все, что положено по закону без каких бы то ни было ограничений; обеспечивать независимость регионального руководства; поддерживать социальный, национально-этнический, инфраструктурный, природно-ресурсный и экологический потенциалы своей территории в интересах всего населения; учитывать перспективу соответствующего региона.

Во-вторых, бюджета субъектов федерации должны быть, простыми (требование доступности для исполнения) и понятными (требование логической ясности построения, обоснованности принципов формирования и расходования средств и т.д.), а также воспринимаемыми как справедливые (требование взаимного учета региональных и государственных интересов, потребностей отдельных социальных групп населения и т.п.).

Законодательно должны быть определены следующие этапы бюджетного процесса:

1. Определение процедуры подготовки проекта бюджета : кто, какое ведомство как, в какой форме и в какие сроки подготавливает и утверждает на правительственном уровне проект бюджета до внесения его в парламент.

2. Процедура утверждения доходов бюджета. Система налогового законодательства. Утверждение порядка сбора средств во внебюджетные фонды, учитываемые при рассмотрении консолидированного бюджета.

3. Процесс утверждения расходов на общефедеральные нужды Парламентом.

4. Процесс утверждения перераспределения бюджетных средств между федеральным бюджетом и субъектами федерации.

5. Порядок распределения доходов и поступлений из федерального бюджета между бюджетами субъекта федерации и местного самоуправления.

6. Порядок согласования бюджетных решений между верхней и нижней палатой федерального собрания.

7. Процедура осуществления минимальных необходимых бюджетных выплат в случае неутверждения бюджета в предусмотренные для этого сроки.

8. Ответственность должностных лиц за неиспонение бюджета на текущий финансовый год.

9. Порядок предоставления правительством отчета парламенту об использовании бюджета.

Перечисленные положения должны быть утверждены либо в форме самостоятельных законов либо как пункты в составе других законодательных актов, в том числе и как поправки и дополнения к уже принятым ранее.

Бюджетная система страны представляет собой основанную на экономических отношениях и юридических нормах совокупность государственного бюджета, бюджетов членов федерации, местных бюджетов и государственных социальных внебюджетных фондов.

Бюджетное устройство представляет собой организационные принципы построения бюджетной системы, ее структуру, взаимосвязь объединяемых в ней бюджетов.

Единство бюджетной системы обеспечивается единой правовой базой, единой бюджетной классификацией и единством форм бюджетной документации. Единство правовой базы обеспечивается главенством Конституции и Федеральных законов над законодательством субъектов Федерации и местными законодательными актами.

Принцип полноты означает, что на каждом бюджетном уровне дохода и расходы должны отражаться в их полном объеме.

Реальность - это правдивость, соответствие бюджетных показателей имеющимся в действительности.

Принцип гласности означает требование открытости для обсуждения и обязательного ознакомления граждан страны с утвержденным бюджетом и результатами его исполнения посредством публикации соответствующей информации в официальной прессе.

Самостоятельность бюджетов обеспечивается наличием собственных источников доходов и правом самостоятельного определения направления их использования.

Консолидированный бюджет Российской Федерации является совокупностью федерального бюджета РФ, бюджетов субъектов Федерации, г. также бюджетов ряда крупных общефедеральных внебюджетных фондов. Он представляет собой расчетный годовой объем доходов и расходов Федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов, а также внебюджетных фондов, используемый в целях анализа состояния и прогноза развития бюджетной системы Российской Федерации, денежно-кредитной системы и экономики Российской Федерации.

В настоящее время роль бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов органов местного самоуправления в бюджетной системе возрастает, что связано со следующими обстоятельствами:

1. Проведение политики децентрализма регулирования экономических и социальных процессов;

2. Федерализация властных отношений, возрастание роли органов власти субъектов Федерации, муниципальных образований

В связи с разработкой проекта закона "О бюджете на 2000 год", проектов Бюджетного и Налогового кодексов (в части, касающейся вопросов межбюджетных взаимоотношений), а также продолжением обсуждения уже принятого Думой закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", следует отметить следующие принципиальные положения, характеризующие нынешнее состояние местных финансов и возможные подходы к формированию финансовых основ местного самоуправления, бюджетов муниципальных образований на 1998 г., с точки зрения реализации принципов бюджетного федерализма на региональном уровне.

Предварительная оценка итогов 1999 г. показывает, что около половины финансовых ресурсов консолидированного бюджета государства в настоящее время сосредоточены на уровне федерального бюджета, около одной трети на уровне субъектов федерации, и лишь около одной пятой на уровне местных и муниципальных бюджетов.

Низкий уровень закрепленных доходов является признаком отсутствия самостоятельности региональных бюджетов и свидетельствует о неоправданном расширении бюджетных отношений, что противоречит принципам бюджетного федерализма.

В то же время за счет бюджетов муниципальных образований финансируется почти 100% расходов на среднее образование, 85 % - на здравоохранение, 60% - на содержание детских садов, 80% - на коммунальные услуги, 60% - на содержание жилья. Поэтому совершенно закономерно, что система социальной защиты, которая в настоящее время в большей своей части передана на местный уровень, не может нормально функционировать из-за недостатка средств в местных и муниципальных бюджетах для ее реализации.

Настоящий закон определяет основные принципы организации местных финансов, устанавливает источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях и взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления.

Цель государственного регулирования доходов региональных бюджетов состоит в таком распределении налогов между территориальными звеньями бюджетно-финансовой системы Российской Федерации, которая гарантировала бы нормативную часть расходов, законодательно закрепленную за каждым из этих звеньев и свело бы тем самым к минимуму необходимость дополнительного распределения между ними финансовых средств.

Страницы: 1, 2