Курсовая работа: Актуальные проблемы приватизации и разгосударствления

Очевидно, что в течение 90-х годов был осуществлен переход к реальному многообразию форм собственности. Институт частной собственности получил правовое оформление, стал одним из инструментов привлечения частной инициативы граждан к решению экономических проблем. Приватизация и связанные с ней процессы вызвали глубокие изменения во всех сферах общественной жизни и общественного сознания, положили начало формированию предпринимательского менталитета, развитию инициативы и самостоятельности товаропроизводителей, новой системы общественных ценностей. В результате приватизации образовался крупный негосударственный сектор экономики, что позволило преодолеть монополию государственной собственности, создать основу для развития рыночных форм хозяйственных связей и использования механизмов конкуренции.

Приватизация содействовала становлению и развитию целого ряда новых экономических институтов, способствовала созданию условий для привлечения в российскую экономику иностранных инвестиций, ликвидации дефицита товаров и услуг на внутреннем рынке и пр.

Подводя итог данной главе, стоит отметить, что допущенные в ходе приватизации ошибки, деформации, отступления от общих принципов нуждаются в объективном анализе не только для того, чтобы впредь были приняты меры для их предотвращения, но и для того, чтобы в дальнейшем ходе реформ были осуществлены правильные корректировки, нацеленные на более полную реализацию принципа социальной справедливости, усиления воздействия приватизации в сельском хозяйстве на динамику экономического роста страны и самого сельского хозяйства, повышения эффективности функционирования отрасли и АПК в целом.

Для этого необходимым представляется исследование целого ряда теоретических и методологических аспектов приватизации в сельском хозяйстве, в частности, включая специфику приватизации в аграрном секторе.

2.1 Приватизация и разгосударствление с 2000 по 2005 года

Современный этап развития общества отличается интенсивным осуществлением экономических реформ, которые носят радикальный характер. Эти реформы составляют сердцевину всех мероприятий, которые носят более или менее системный характер и направлены на изменение общественного строя. С этой позиции их можно оценивать как революционные, поскольку в результате их осуществления возникает качественно новая социально-экономическая, и соответственно – политическая система.

В теории приватизации и обобщении ее практики сохраняется множество дискуссионных и нерешенных проблем как методологического, так и прикладного характера. Более того, в условиях перехода России к рыночной экономике появляются новые моменты, имеющие важное значение для дальнейшего развертывания приватизационного процесса.

Что же касается экономической стороны нового общественного строя, то она будет характеризоваться безраздельным господством рыночных отношений. В этом контексте нынешний переход можно квалифицировать как трансформацию плановых отношений в рыночные (с определенными условностями).

Стратегической целью государственной политики в сфере земли и иной недвижимости является обеспечение условий для эффективного использования и развития недвижимости в интересах удовлетворения потребностей общества и граждан.

Основными результатами реализации государственной политики должны стать: вовлечение в гражданский оборот земли и иной недвижимости; обеспечение государственной защиты прав на недвижимость и баланса интересов субъектов правоотношений; становление и развитие системы ипотечного кредитования и привлечение инвестиций под обеспечение недвижимостью; обеспечение роста налоговых поступлений в бюджеты всех уровней; функционирование эффективной системы правового регулирования рынка недвижимости.

Для достижения стратегической цели государственная политика должна быть сфокусирована на следующих основных направлениях:

-     институциональное обеспечение государственной политики в сфере земли и иной недвижимости.

-     реформирование отношений собственности на землю и иную недвижимость (разгосударствление земли, обеспечение правовой защиты собственников и владельцев недвижимости);

-     стимулирование эффективного использования, создания объектов недвижимости и их гражданского оборота;

Главной целью проводимого в стране реформирования отношений собственности на землю и иную недвижимость является ликвидация государственной монополии на землю. Государство как собственник должно иметь в своем распоряжении земли, обеспечиващие стратегические интересы государства и удовлетворение государственных нужд, а также те земли, которые не представляют интереса для частного сектора и муниципальных образований. Такой подход обеспечит передачу подавляющего большинства объектов недвижимости в руки юридических и физических лиц и позволит с использованием рыночных механизмов обеспечить их эффективное использование.

Разгосударствление земли должно включать три элемента:

-                      передача участков под строениями в собственность их собственникам (строений и предприятий);

-                      приватизация земли и связанной с ней недвижимости как единых объектов.

-                      разграничение земель по уровням собственности, включая передачу земли в границах муниципальных образований в их собственность; проведение правового зонирования территорий;

Разгосударствление земли направлено на увеличение предложения недвижимости, создание новых объектов и более эффективное использование существующих объектов благодаря их гражданскому обороту. Увеличение предложения недвижимости необходимо, чтобы обеспечить возможности для развития производства товаров и услуг, снизить цену для пользователей объектов, решить жилищную проблему.

2.2 Приватизация государственного имущества в начале 2000-х годов

Приватизационные процессы в стране продолжаются. Но механизм передачи государственной собственности в частные руки, по моему мнению, несовершенен, а это может привести к огромным потерям государственных финансовых средств. Считаю, что механизм несовершенства искусственно заложен в законодательство, при этом коррупция, взяточничество, рейдеры, гринмейл увеличивают финансовые и моральные потери государства.

Главная цель приватизации состоит в том, чтобы при продаже государственной собственности органы государственной власти в лице чиновников выступали выразителем интересов государства и общества, получая максимально возможную прибыль при продажах и пополняя бюджеты всех уровней финансовыми средствами. Но иногда этого не происходит, и на глазах у всего общества государственное имущество распродается, делится между «своими» или продается на аукционах в интересах заинтересованных лиц. Думаю, стало очевидным то, что без здоровой и эффективной системы контроля государственных средств, ресурсов, собственности и финансов нельзя достичь успехов в экономике.

В целом в течение 2002–2003 годов были разработаны детальные механизмы и процедуры реализации для шести способов приватизации из десяти, указанных в новом Законе о приватизации. Для оставшихся четырех способов приватизации нормативная база, конкретизирующая процедуры их применения, на момент проведения экспертно-аналитического мероприятия отсутствовала. Причем, по оценкам экспертов, именно эти способы приватизации являются потенциально наиболее заманчивыми для различных групп интересов с точки зрения организации их лоббирования: продажа за пределами территории Российской Федерации находящихся в государственной собственности акций ОАО (посредством выпуска и размещения депозитарных расписок); продажа акций ОАО через организатора торговли на рынке ценных бумаг; внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы ОАО; продажа акций ОАО по результатам доверительного управления.

Таким образом, наиболее неординарные и чувствительные к коррупциогенным проявлениям способы приватизации не имеют пока должного правового регулирования.

В 2003 году Правительство Российской Федерации впервые утвердило Прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества на 2004 год и основные направления приватизации федерального имущества до 2006 г. в соответствии с процедурой и требованиями нового Закона о приватизации, а также Концепции управления федеральным имуществом.

Принимая решение о начале массовой приватизации, органы власти руководствовались аргументами, вытекающими из тогдашнего понимания причин и возможных путей преодоления социально-экономического кризиса начала 90-х годов.

В частности, предполагалось, что приватизация должна была стать инструментом для решения целого ряда актуальных задач:

-     повышения эффективности деятельности предприятий путем их приватизации;

-     привлечения иностранных инвестиций.

-     содействия процессу стабилизации финансового положения в Российской Федерации;

-     создания конкурентной среды и содействия демонополизации народного хозяйства;

-     социальной защиты населения и развития объектов социальной инфраструктуры за счет средств, поступивших от приватизации;

-     формирования слоя частных собственников, содействующих созданию социально ориентированной рыночной экономики;

Считаю, что нужно выработать в стране единую концепцию государственного контроля и дать законодательное определение многих юридических и экономических категорий и понятий. Нужно четко разграничить функции субъектов контроля, т. к. отсутствие такого разграничения заметно затрудняет работу контрольных органов и снижает эффективность проводимых ими мероприятий. Поскольку контроль заключается в выявлении нарушений и коррупционных факторов, то его действенность напрямую зависит от четкости формулировок в нормативных правовых актах содержания каждого вида нарушений и установления в каждом нормативном правовом акте ответственности за его невыполнение с определением санкций, адекватных ущербу, нанесенному в результате неправомерных действий или бездействия должностных лиц.

Действующее законодательство не решило многие вопросы. Например, в законодательстве вопросы о толковании понятий эффективности использования финансов, государственных средств, ресурсов и собственности (соотношение между полученным результатом и затраченными средствами) и рациональности вообще не решены. В п. 1 ст. 266 Бюджетного кодекса РФ (Закон от 31 июля 1998 г. 145-ФЗ) лишь сказано, что финансовый контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, осуществляют Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, главные распорядители, распорядители бюджетных средств (в ред. Федерального закона от 28 декабря 2004 г. №182-ФЗ). Из-под полного контроля выпадают максимально возможные средства, полученные от приватизации государственного имущества. Контрольно-счетные палаты субъектов Федерации вообще официально считают, что аукционы по продаже государственного имущества (и полученные при этом финансовые средства) их не касаются и контроль не входит в их полномочия.

Механизм образования цен продаваемого имущества на аукционах, способы продажи, получаемая эффективность частично ушли из-под контроля государства. Так, в соответствии с п. 5 ст. 33 «Распределение денежных средств, полученных в результате сделок купли-продажи государственного или муниципального имущества» (Закон от 21 декабря 2001 г. №178-ФЗ) контроль осуществляется только «за порядком и своевременностью перечисления полученных от продажи федерального имущества денежных средств в федеральный бюджет», и его осуществляют «уполномоченные федеральные органы исполнительной власти, а также Счетная палата РФ». То есть речь идет только о контроле «порядка и своевременности» перечисления средств, и не более того!

Вся законодательная база по приватизации, в т.ч. и нормативные правовые акты уполномоченных органов, требует серьезного анализа на коррупциогенность и противоречивость друг другу. Видимо, многие поправки в законы, регулирующие приватизацию и принятые за последний период времени, специально пролоббированы, чтобы снять с чиновников ответственность и создать безнаказанную и бесконтрольную ситуацию и, думаю, с целью присвоения за небольшие деньги оставшейся части неприватизированной государственной собственности. Данный вывод напрашивается после анализа приватизационного законодательства и изучения судебной практики.

Чиновники, не имеющие права законодательной инициативы, удивительным образом с помощью постоянно изменяющихся приказов, положений и постановлений направляют федеральное законодательство в «свое бюрократическое русло». Фактически идет бесконтрольный от общества и законодателей нормотворческий процесс. Депутаты об этом и не подозревают, они не контролируют (и нет механизма контроля) разработчиков и исполнителей отсылочных норм. Вообще у специалистов принято считать, что любая отсылочная норма – серьезный коррупционный фактор.

Ведь все отсылочные нормы приводят к появлению нормативных правовых актов, не прошедших всеобщего обсуждения и общественного контроля. Парадокс, но с их помощью регулируются многие финансовые, таможенные и экономические процессы в стране, они постоянно меняются представителями исполнительной власти, в результате чего создают негативную и нервозную обстановку для экономической деятельности предпринимателей и инвестиционного климата. Часто они получаются выше закона и порой не соответствуют основной концепции законов.

Они сделаны чиновниками для того, чтобы можно было манипулировать и создать совершенно другое, юридически «обоснованное» законодательное поле и множество коррупционных факторов. Думается, что их появление всегда должно быть предлогом для проведения определенных действий со стороны контрольных и компетентных органов, а также обязательно должна быть налажена обратная связь с законодателями.

В одном из писем Федерального агентства по управлению федеральным имуществом (далее – ФАУФИ) официально было указано, что если сделка (аукцион по продаже государственного пакета акций в ОАО) является сделкой по приватизации государственного имущества субъекта РФ, то при приватизации таких пакетов акций ст. 77 Закона от 26 декабря 1995 г. №208-ФЗ «Об акционерных обществах» не применяется. С другой стороны, в п. 3 ст. 77 названного Закона закреплено, что, «в случае если владельцем более 2 процентов голосующих акций общества является государство и муниципальное образование, обязательно привлечение государственного… контрольного органа». На первый взгляд ст. 77 Закона защищает государственную собственность, но если посмотреть более внимательно, то она находится в гл. IX Закона «Приобретение и выкуп обществом размещенных акций» и, соответственно, вообще не работает. В результате внесенной поправки в Закон ее действие ограничено понятием «размещение ценных бумаг».

Согласно ст. 2 Закона от 22 апреля 1996 г. №39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» размещение эмиссионных ценных бумаг, которыми являются акции ОАО, есть «отчуждение эмиссионных ценных бумаг эмитентом первым владельцам путем заключения гражданско-правовых сделок». Таким образом, любая рассматриваемая сделка, если не является размещением эмитентом акций (очень редкое на практике, нужно заметить, явление), то контролировать такие сделки со стороны федерального центра больше некому. Вот и получается, что внешний предлог, как обычно, благородный: забота о согражданах, предприятиях, бизнесе, государстве, а реально – отсутствие всякого контроля при продажах государственного имущества. То есть контроль как бы и записан в законе, но его нет! Патриотичная концепция федерального законодательства о привлечении контрольного органа и контроле приватизационных схем утонула в размытых формулировках постановлений.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 8 апреля 2004 г. 200 «Вопросы Федерального агентства по управлению федеральным имуществом» Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом осуществляет функции по управлению имуществом в пределах установленных полномочий. Основной функцией является защита имущественных и иных прав и законных интересов РФ при управлении федеральным имуществом и его приватизации на территории РФ. Согласно Постановлению Правительства РФ от 27 ноября 2004 г. №691 «О Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом» агентство является уполномоченным органом исполнительной власти, осуществляющим функции (какие)!? в области приватизации в сфере управления имуществом РФ.

Если раньше приватизацию государственного имущества в соответствии с приватизационным законодательством контролировало ФСФО, трудовой коллектив и законодательный орган субъекта Федерации, то в настоящее время на основании п. 4 ст. 14 Закона от 21 декабря 2001 г. №178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления самостоятельно определяют порядок принятия решений об условиях приватизации. В новом Законе уже не сказано, «кто конкретно и где принимает решения», они вообще могут действовать на основании любого своего решения и вне закона через подконтрольные и родственные структуры, что иногда и происходит. Например, субъект Федерации может передать эти функции коммерческой структуре, учредителем которой являются близкие и дальние родственники какого-нибудь чиновника.

Субъекты Федерации обязаны были принять и опубликовать свои законы по приватизации имущества, находящегося в собственности регионов, не «забывая» при этом, что имущество является не их собственным, а государственным. До вступления таких законов в силу действовали лишь программы и планы приватизации государственного имущества в субъектах Федерации, где были разработаны правила организации и механизма приватизации объектов государственной и муниципальной собственности, которые должны были неукоснительно соблюдаться чиновниками из Минимущества и государственных учреждений – фондов имущества. По закону все изменения, согласование и утверждения изменений в планы приватизации, порядок и процедуру проведения приватизации могут вносить только органы, утвердившие планы приватизации, и не более того.

А в соответствии с п. 1 ст. 43 Закона от 21 декабря 2001 г. 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» приведению в соответствие с Законом подлежали утвержденные до вступления Закона планы приватизации государственных и муниципальных предприятий и учредительные документы открытых акционерных обществ, 100% акций которых к указанной дате находятся в государственной и муниципальной собственности.

План приватизации является важнейшим документом приватизируемого предприятия или имущества, сроки его правового статуса, его правовое положение в соответствии с Законом «Об акционерных обществах» полностью зависят от этого плана. Статья 1 Закона гласит, что «особенности правового положения акционерных обществ, созданных при приватизации государственных и муниципальных предприятий, действуют с момента принятия решения о приватизации до момента отчуждения государством или муниципальным образованием 75% принадлежащих им акций в таком акционерном обществе, но не позднее окончания срока приватизации, определенного планом приватизации данного предприятия».

Следовательно, если приватизация проходит в другие сроки, чем в сроки утвержденного плана приватизации, то можно поставить под сомнение продажу акций любого предприятия. В состав комиссии входили представители органов по управлению имуществом, финансовых органов, а также иные лица. В соответствии со ст. 20 Закона №123-ФЗ план приватизации (изменения в план приватизации) подлежал непременному согласованию с трудовым коллективом предприятий. В случае отклонения его трудовым коллективом комиссия обязана была представить другой вариант. То есть существовал общественный контроль, которого сейчас практически нет.

В соответствии с п. 4 ст. 14 Закона №178-ФЗ (вступил в силу 27 апреля 2002 г.) «О приватизации государственного и муниципального имущества» органы государственной власти субъектов РФ самостоятельно определяют порядок принятия решений об условиях приватизации государственного имущества. Вот тут-то и происходят основные нарушения.

В соответствии с п. 1 ст. 125 ГК РФ от имени субъектов Российской Федерации органы государственной власти своими действиями могут приобретать и осуществлять права и обязанности в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Из указанного следует, что органы государственной власти в целом и Минимущества субъектов Федерации обладают специальной правоспособностью, т.е. вправе осуществлять только те полномочия, которые возложены на них и предоставлены положением о Минимуществе субъекта Федерации. Анализ и судебная практика показывают, что органами имущества при принятии своих распоряжений в части внесения изменений в план приватизации допускались и допускаются нарушения действующего приватизационного законодательства по порядку и процедуре разработки, согласования и утверждения изменений в план приватизации.

Городские же программы приватизации муниципального имущества часто вообще не принимались преднамеренно без необходимых распоряжений управлений имущественных отношений об условиях приватизации. Многие сделки с объектами приватизации муниципального имущества осуществлялись не на основании постановлений глав города, а по устному согласованию. В планах приватизации отсутствовали расчеты нормативной цены стоимости объектов приватизации. Именно эти обстоятельства позволяют распродавать самую ценную муниципальную собственность за бесценок среди «своих». Могут приватизироваться объекты, выполняющие социально-культурное и коммунально-бытовое назначение, приватизироваться жилищный фонд под видом нежилых помещений без всяких конкурсов и аукционов. В итоге все это порождает хищения денежных средств из бюджетов субъектов Федерации и государственной казны.

Согласно Указу Президента РФ от 9 марта 2004 г. №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» Росимуществу были переданы правоприменительные функции, функции по оказанию государственных услуг и по управлению имуществом упраздненного Минимущества РФ, а также часть функций упраздненной Федеральной службы России по финансовому оздоровлению и банкротству (ФСФО).

В числе функций Госимущества, определенных Постановлением Правительства РФ от 8 апреля 2004 г. №200 «Вопросы Федерального агентства по управлению федеральным имуществом» (ФАУФИ), отсутствуют функции государственного контрольного органа. Указанные полномочия были переданы Госимуществу с момента вступления в силу Постановления Правительства РФ от 27 ноября 2004 г. №691 «О Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом». Кроме того, согласно п. 5 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» федеральное агентство не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.

На основании всех этих нормативных правовых актов функции финансового контрольного органа сводятся лишь к определению цены имущества в случаях, определенных ст. 77 Закона от 26 декабря 1995 г. №208 «Об акционерных обществах», о которых уже сказано было выше. Если в отношении продажи федеральной собственности ФАУФИ реально участвует в контроле, то на уровне субъектов Федерации на сегодняшний день вся система государственного контроля практически отсутствует! Можно предположить, что это не случайно, а инициаторами таких решений могут быть авторы и вдохновители разработки опять же отсылочных норм.

Определение цены продаваемого государственного имущества – это вообще отдельная тема для осмысления, потому что оценочная деятельность в России не поддается вообще никакому здравому смыслу. Оценщики имущества в России пользуются любыми методиками расчетов, каждый своей, как надо и как попросят заказчики! Можно оценить одно и то же здание как за миллион, так и за десять – и все в соответствии с методикой. Другой оценщик может оценить имущество (пакет акций) совершенно по-другому, как попросят. Часто в делах о приватизации вообще отсутствуют отчеты независимых оценщиков и договоры с ними. Пункт 1 ст. 214 ГК РФ гласит, что «государственной собственностью в РФ является имущество, принадлежащее на праве собственности РФ (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Федерации». Таким образом, при определении нормативной цены подлежащего приватизации имущества в регионах следует руководствоваться Гражданским кодексом и интересами государства. Возникает справедливый вопрос: почему до сих пор не создан механизм – закон, где бы все методики были одинаковые, открытые для доступа, и любой предприниматель и уполномоченный орган, имея исходные данные, смог бы по таблицам выявить рыночную стоимость объекта? Очевидно, что отчеты по оценке должны быть публичными, публиковаться в Интернете, СМИ, чтобы любой гражданин России – налогоплательщик мог их посмотреть и при желании проконтролировать. Так нет!

Согласно положениям п. 1 ст. 12 Закона от 21 декабря 2001 г. №178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» нормативная цена подлежащего приватизации государственного или муниципального имущества (минимальная цена) определяется в порядке, установленном Правительством РФ. Как видим, снова отсылочная норма, позволяющая манипулировать и учитывать интересы заинтересованного круга лиц и по своей сути являющаяся коррупционным фактором. Постановлением Правительства РФ от 31 мая 2002 г. №369 утверждены Правила определения нормативной цены подлежащего приватизации государственного и муниципального имущества.

В соответствии с Законом от 29 июля 1998 г. (в ред. от 27 февраля 2003 г.) «Об оценочной деятельности в РФ» в случае спора об оценке иск в суд может подавать только «оценщик» или «заказчик» оценки государственного имущества. Представляете себе – только заинтересованное лицо может себя же контролировать, и не более того! С другой стороны, оценщиков к оценке государственного имущества аккредитует орган субъекта Федерации, который заказывает оценку. Поэтому оценщиком, как правило, могут быть только свои близкие и подконтрольные лица, что практически и происходит на практике – не своим людям вообще аккредитацию в регионах не дают.

Поскольку оценка имущества обязательна, то большинство оценочных кампаний, аккредитованных при субъектах Федерации, в своих списках имеют соответствующие фамилии из чиновников или родственников субъектов Федерации или даже выше. Механизма защиты от крупных финансовых нарушений в законодательстве не создано. Чиновники произвольно манипулируют в судах и озвучивают свои доводы, что оценка может проводиться, например, с целью «определения рыночной стоимости пакета акций», а может быть, и «для принятия управленческих решений», т.е. оценка преследовала иные цели и совсем не предназначалась для проведения аукциона. Причем цена одного и того же объекта оценки может значительно (в десятки раз) отличаться для каждой цели! Вот такие возможны (и законодательно установлены) манипуляции с государственным имуществом, и ими активно пользуются в арбитражных судах чиновники, причем в соответствии с законодательством. Этот «канал манипуляций», использующийся явно не в интересах государства, продолжает действовать.

Или другой пример ухищрений. Объекты выставляются на аукцион по цене на основании заключения специалиста об оценке, где делается запись, что оценка проведена без учета стоимости затрат на ремонтно-восстановительные работы, понесенных якобы арендатором по договору аренды. Потом оказывается, что при продаже «арендатору» необходимо еще и возместить до 500% стоимости объекта продажи из бюджета субъекта Федерации или города. Для целей продажи объекта конкретному юридическому лицу фальсифицируются суммы затрат на ремонтно-восстановительные работы арендатором, арендовавшим объект до приватизации, потом от имени этого юридического лица участвует физическое лицо единственный учредитель юрлица.

Формально соблюдено условие законодательства об участии в аукционе двух и более претендентов, и аукцион признается состоявшимся. Также возможно занижение стоимости уже отремонтированного объекта приватизации, что влечет существенное занижение стоимости объекта приватизации для «своих» лиц и «откатов». В нарушение ст. 35 Закона №178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» не соблюдаются сроки оплаты приватизационных объектов без применения штрафных санкций к покупателям и с потерей финансовых средств для бюджетов городов и регионов.

Кроме всего прочего, при приватизации государственного имущества допускается использование фальшивых документов (копий техпаспортов имущества, справок из ИМНС по отсутствию задолженности, заключений об оценке, списков претендентов, изменения профиля объектов и т.д.). Должного контроля над всем этим безобразием нет! Специалисты знают, что есть различные аукционы, например с повышением цены или с понижением цены, а в законе записано – просто аукцион. Такое юридическое «легкомыслие» ведет к различным правовым последствиям и возможным финансовым потерям для государства.

Сложилась «удивительная» практика, когда государственные пакеты акций акционерных обществ продаются на «простых» аукционах вместо того, чтобы в соответствии с законодательством их продавать на «специализированных» аукционах или на «коммерческом конкурсе». Законодательством, к сожалению, вообще не установлено исключительных видов продаж для акций акционерных обществ и государственного имущества. В соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. №178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» в ст. 13 перечислены способы приватизации государственного и муниципального имущества, среди которых «продажа государственного и муниципального имущества на аукционе» (ст. 18) и «продажа акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе» (ст. 19).

Это очень важный и существенный момент, внесенный законодателем в Закон с целью исключения нарушений и недопущения коррупции при продаже государственного имущества и акций открытых акционерных обществ, принадлежащих государству. Но четкие требования Закона вновь «размылись» в нормативных правовых актах исполнительной власти и субъектов Федерации.

Законодатель в данном Законе четко и целенаправленно разделил виды имущества на имущество и акции и предусмотрел различия при продаже этих видов имущества, чтобы не было нарушений. Эти различия и порядок продажи существенны. Так, при продаже на простом аукционе имущества (продажа акций на таких аукционах законом не предусмотрена) используется закрытая форма подачи заявок (в конвертах) и открытая форма подачи.

При продаже акций на специализированном аукционе используется только открытая форма по составу участников, и аукцион может иметь форму всероссийских масштабов, а полученные денежные средства в бюджеты субъектов Федерации могли быть на порядок выше. Причем в законодательстве при таком порядке продажи предусмотрены механизмы защиты от фальсификаций и нарушений. Так, в соответствии со ст. 19 Постановления Правительства РФ №585 определяется единая цена продажи акций по определенным правилам, учитывается коэффициент реализации акций не ниже 0,95, разработаны правила определения победителей, учитываются все заявки участников и т.д.

Постановлением Правительства РФ от 12 августа 2002 г. №585 (в редакции от 11 ноября 2002 г. №810) разработаны Положения для этих различных видов аукционов. Согласно п. 2 Положения об организации продажи находящихся в государственной или муниципальной собственности акций ОАО на специализированном аукционе при продаже на специализированном аукционе (в т.ч. на всероссийских и межрегиональных специализированных аукционах) находящихся в федеральной собственности акций продавцами выступают РФФИ (его отделения) или иные специализированные учреждения, которым Правительством РФ поручено от его имени осуществлять функции по продаже приватизируемого федерального имущества.

Данное положение, к сожалению, уже не содержит требований о продаже акций исключительно на специализированном аукционе. Как видим, отсылочная норма в Законе и концепция Закона о том, чтобы при продаже имущества государство получало максимально возможную прибыль, утонули в нормативно-правовом акте государственного органа с помощью чиновников, видимо, преследующих совершенно другие цели. Это еще раз подтверждает вывод о том, что в законах должно быть как можно меньше всяких отсылочных норм, которые всегда способствуют коррупционным факторам.

Они также имеют существенное различие, если внимательно рассмотреть требования данного постановления. Возникают разные правовые последствия, другой порядок, качество, бюджет, суммы продаж, легитимность сделки, совершенно другая финансовая база, условия, цена, оценка единой цены акций. Эти проблемы до сих пор не решены, и до сих пор нет единой методики по выбору вида аукциона и оценке с обоснованием, какой вид продаж, для какого имущества и акций экономически выгоден и наиболее рационален для государства.

Согласно требованиям Закона от 21 декабря 2001 г. №178-ФЗ органы местного самоуправления должны самостоятельно определять порядок планирования приватизации и принимать решения об условиях приватизации муниципального имущества. Согласно уставам муниципальных образований городские думы устанавливают порядок управления и распоряжения объектами муниципальной собственности и земельными участками. Городские власти утверждают положения об управлении имущественных отношений и делегируют им права на совершение сделок с объектами приватизации. Но и здесь обязательные требования по приватизации в полном объеме не выполняются, городские программы приватизации не принимаются.

Нарушаются требования ст. 8, 9, 10 Закона от 29 июля 1998 г. 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в РФ», ст. 15, 16 Закона №178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» в плане опубликования информационных сообщений о проведении аукционов в средствах массовой информации. Доходит до того, что отпечатанные большим тиражом газеты с информацией о проведении аукционов вообще в подписку и розницу не поступают, а скупаются управлениями имущественных отношений. В приватизационные дела вкладываются фальшивые копии газеты с публикацией об аукционе или коммерческом конкурсе, которые не публиковались.

Может, антимонопольные органы, что называется, «все и вся» контролируют?

Данная область права регулируется Законом от 9 октября 2002 г. 122-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках». В п. 11 ст. 19 Закона «Продажа акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе» записано, что «не урегулированные настоящей статьей отношения, связанные с проведением специализированного аукциона, произведением расчетов за приобретенные акции и организацией проведения всероссийских и межрегиональных специализированных аукционов по продаже акций, находящихся в федеральной собственности, регулируются Правительством Российской Федерации». Так вот, «урегулирование» этих отношений регулируется такими запутанными и постоянно меняющимися нормативными актами в виде постановлений, положений и приказов, что в них трудно разобраться даже специалистам.

Постановлением Правительства РФ от 12 августа 2002 г. №585 утверждено Положение об организации продажи находящихся в государственной или муниципальной собственности акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе (в ред. Постановления Правительства РФ от 4 октября 2005 г. №594). В соответствии с ним при рассмотрении ходатайства или уведомления о наименовании действия или сделки антимонопольные органы вправе затребовать от заявителя любую (?!) информацию, указанную в приложении 1 «Перечень информации, представляемой заявителем в антимонопольные органы для рассмотрения ходатайств и уведомлений в соответствии со ст. 17 и 18 Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках».

К заявлению о ходатайстве или уведомлении заявителем прилагаются документы на бумажном носителе согласно приложению 1 к настоящему Положению в соответствии с видом совершаемых юридически значимых действий и характером обращения (ходатайство, уведомление), а также может быть представлена информация на магнитном носителе согласно приложению 2 к настоящему Положению (абзац введен Приказом МАП РФ от 31 октября 2000 г. №785). В п. 5.3 сказано, что при подаче ходатайства или уведомления заявитель обязан представить в антимонопольные органы информацию (документы), указанную в разделе 1 приложения 1 и приложении 2 к настоящему Положению.

При рассмотрении ходатайства или уведомления антимонопольные органы вправе дополнительно в установленные ими сроки (но не более 30 дней после получения ходатайства или уведомления) требовать от заявителя представления информации (документов), указанной в разделе 2 приложения 1 (в ред. Приказа МАП РФ от 31.10.2000 №785). Сроки представления дополнительной информации определяются антимонопольными органами, исходя из существа рассмотрения ходатайства или уведомления и содержания запрашиваемой информации. Но нет четко прописанной ответственности за непредоставление этой информации. Четко не определены ответственность за допущенные нарушения и какие последствия они влекут для участников аукциона, а также ответственность чиновников из МАП за нарушения должностных полномочий.

Приказом МАП РФ от 13 августа 1999 г. №276 «Об утверждении Положения о порядке представления антимонопольным органам ходатайств и уведомлений в соответствии с требованиями ст. 17 и 18 Закона РФ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» (в ред. Приказа МАП РФ от 31 октября 2000 г. №785) утверждено Положение, в п. 3 которого заявлено, что требуется предварительное согласие антимонопольного органа на осуществление сделок с пакетами акций, куда должны быть направлены соответствующие представления и ходатайства покупателями.

Пунктом 5.8 Приказа записано, что непредставление ходатайств или уведомлений, предусмотренных ст. 17 и 18 Закона, влечет за собой ответственность, предусмотренную ст. 23 и 24 Закона. Но до сих пор «забыли» в действующем Приказе МАП РФ (с 2000 г.) исправить эту формулировку об ответственности, т. к. 30 декабря 2001 г. ст. 23 и 24 Закона утратили силу в связи с принятием Федерального закона от 30 декабря 2001 г. 196-ФЗ «О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях». Так что никакой ответственности до сих пор нет!

Все это приводит к многочисленным нарушениям законодательства и длительным разбирательствам между сторонами, в т.ч. и в судебных инстанциях, в результате которых непосредственным образом затрагиваются интересы государства и предпринимателей.

Но удивительным образом в Законе от 9 октября 2002 г. №122-ФЗ «О внесении изменений и дополнении в Закон РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» в ст. 1.1 «Антимонопольное законодательство и иные нормативные правовые акты о конкуренции и об ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», в п. 4, появилась интересная с точки зрения юриспруденции запись: «В случае противоречия указа Президента РФ или постановления Правительства РФ настоящему Закону или федеральному закону применяется настоящий Закон или соответствующий федеральный закон». То есть введен приоритет данного Федерального закона над другими федеральными законами, что противоречит требованиям положений Конституции РФ о равенстве юридической силы всех федеральных законов.

Результатом такой формулировки являются постоянные заявления чиновников из антимонопольных органов о том, что они в своей деятельности руководствуются только антимонопольным законодательством, и не более того, другие законы для них юридически ничего не значат.

Как практик, не могу не высказать свое мнение и о судебной системе. Она как самая справедливая и последняя инстанции при разрешении различных споров и законодательных коллизий иногда сама принимает неквалифицированные или неправовые решения. В таком случае обжаловать незаконные действия чиновников, как это ни печально выглядит, практически больше негде. Например, дела «по существу» в судах общей юрисдикции рассматриваются годами вместо декларированных в ГПК двух месяцев, и нет механизма защиты прав физических и юридических лиц (в том числе и частной собственности), как практически нет и ответственности судей за необоснованные процессуальные действия.

У нас в районном суде можно арестовать недвижимое имущество любого отечественного предприятия по ходатайству в суд любого физического лица. Отменить же незаконные обеспечительные меры (при желании и упорстве судьи) практически невозможно. Хотя замечу, что в наших арбитражных судах более квалифицированно и справедливо рассматриваются экономические споры, особенно это стало заметно в последнее время.

В соответствии с такой сложившейся ситуацией в сфере приватизации государственного имущества и государственных пакетов акций в ОАО, иногда ведущей к значительным потерям для государственных бюджетов всех уровней, необходимо пересмотреть и проанализировать все законодательство, касающееся этой сферы, для исключения в нем коррупционных факторов. Такие меры значительно ускорят приближение к поставленной высшим руководством страны задаче – удвоению ВВП.

2.3 Прогнозы приватизации и разгосударствления на 2010 год

Приватизация -2010 не будет массовой: правительство приняло решение повысить прогноз доходов бюджета от нее на 63 млрд руб., или на $2 млрд. Крупнейшие объекты, которые Белый дом готов приватизировать, – 20% акций «Совкомфлота», 13,1% «Росгосстраха», часть акций «Росагролизинга». При этом все приватизационные операции могут быть перенесены и на 2011 год.

В марте 2010 года премьер-министр Владимир Путин провел в Белом доме совещание по вопросу новой программы приватизации в 2010 году. Напомним, в проекте бюджета на следующий год сумма, которую Росимущество планирует выручить от приватизации, оценена всего в 7 млрд руб., к приватизации не предполагалось крупных пакетов акций в ОАО, контролируемых государством. Об изменении программы приватизации на 2010 год в сентябре заявили вице-премьеры Игорь Шувалов и Алексей Кудрин, господин Шувалов уже начал знакомить с закрытым списком новых приватизируемых активов представителей иностранных госинвесторов, в частности правительство Сингапура.

Впрочем, из слов премьер-министра Владимира Путина, открывшего совещание, напрямую следовало, что по крайней мере в 2010 году больших задач перед обновленной программой приватизации ставить никто не будет. Цели государства – продолжить программу акционирования и разгосударствления ФГУП (Владимир Путин признал, что нередко эти предприятия действуют на рынке как частные структуры без прибылей для государства). По итогам совещания глава Минэкономики Эльвира Набиуллина объявила: планы приватизации на 2010 год предполагают общую сумму выручки Росимущества от нее в 70 млрд руб. (рост на 63 млрд руб.), госпакеты Сбербанка, ВТБ, РЖД, «Аэрофлота», «Роснефти» и «Газпром нефти» к продаже не готовятся. В списке 13,1% акций «Росгосстраха», до 20% «Совкомфлота», бумаги «Росагролизинга», неизвестных аэропортов, морпортов. К концу 2010 года может быть объявлен и конкурс на концессию по управлению аэропортом Шереметьево.

Все приватизационные акции 2010 года могут быть перенесены на 2011 год, предупредила министр. Приватизации в привычной форме 1997–2002 годов, судя по всему, новый план не возобновит. Как заявил вчера «Ъ» глава и совладелец «Росгосстраха» Данил Хачатуров, «мы были готовы к такому заявлению, безусловно, мы готовы выкупить госпакет «Росгосстраха»». Господин Хачатуров затруднился оценить стоимость госдоли в страховщике. На прошлой неделе собрание акционеров страховщика приняло решение об увеличении уставного капитала. Исходя из параметров ожидаемой эмиссии, компания оценена в 60,5 млрд. руб., оценка госпакета – около 7,8 млрд руб. (9% суммы сборов от приватизации на 2010 год). В случае с «Совкомфлотом» и портами речь также идет скорее о поиске стратегического инвестора, а не о выводе бумаг на биржу.

Сверхпрогнозные доходы от приватизации в 2010 году незначительно снизят дефицит бюджета и сократят объем внешних госзаимствований на 12–20%. Впрочем, похоже, что на совещании обсуждалась не столько приватизация-2010, сколько принципы приватизации на 2011–2012 годы, когда из-за исчерпания резервного фонда проблемы с дефицитом бюджета могут быть острее. Кроме того, Владимир Путин объявил, что правительству нужно иметь «ясный и понятный план работы с избыточными активами», накопленными государством в кризис. Алексей Кудрин накануне в Стамбуле пояснил: снижение доли государства в экономике до докризисных 30–40% с текущих 50% займет не менее пяти лет. Приватизация 2010–2012 годов, таким образом, не призвана изменить баланс частного и государственного секторов в экономике, а в 2010 году он даже может сдвинуться в сторону государства, несмотря на новые планы приватизации.

Заключение

Следует согласиться со многими авторами выступлений почти во всех газетах периода активного хода приватизации (1992–1996 гг.), которые в один голос высказывали одну и ту же мысль: истоки многих политических драм – в несовпадении законов экономической эффективности со светлыми идеалами социальной справедливости. Разуверившись в возможности создания общества равенства и счастья, лидеры постсоветских государств взяли прагматический курс: хорошо только то, что выгодно. «Но следовать этому курсу предстояло в рамках, ограниченных сильными социальными стереотипами. Немало стереотипов довлело и над самими политиками. Только этим можно объяснить многочисленные попытки приватизации по социалистическим рецептам: с помощью ваучеров, приватизационных чеков, жилищных и инвестиционных купонов. Потребовалось время, чтобы понять горькую истину: право на приобретение конвейерной линии имеет не простой гражданин, не тот, кто тридцать лет на ней проработал, а тот, кто может выложить большие деньги, чтобы завтра сменить ее на более современную».

Прослеживая эволюцию приватизации и исследуя подходы и результаты программы приватизации, важно учитывать, что приватизация в сущности, представляет собой политическую трансформацию. Это связано с тем, что происходит изменение роли государства в экономике и в обществе целом. Вот почему процессы приватизации сопровождаются такими трудностями, как впрочем, любые кардинальные преобразования.

Проблемы приватизации и разгосударствления нашли наиболее широкое и в целом адекватное отражение в прессе. Это связано с тем, что именно эти проблемы решались в процессе перестройки экономики в первую очередь, и законодательные власти в довольно сжатые сроки разработали реальную программу передачи собственности на самых разных основах владения. Вовремя разработанные документы стали основой реального воплощения этих процессов на практике. Кроме того, именно эти документы стали руководством к действию при сверке происходящих событий с намеченными планами и программами.

1.    Федеральный закон от 21 июля 1997 г. №123-ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. №30. – Ст. 2595.

2.    Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации (одобрена постановлением Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. №1024).

3.    Анализ процессов приватизации государственной собственности в Российской Федерации за период 1993–2003 годы (экспертно-аналитическое мероприятие) / Руководитель рабочей группы – Председатель Счетной палаты Российской Федерации С.В. Степашин. М.: Издательство «Олита», 2004.

4.    Борисов Е.Ф. Экономическая теория: Курс лекций для студентов высших учебных заведений. – М.: Общество «Знание» России; Центральный институт непрерывного образования, 2001.

5.    Гайгер, Линвуд Т. Макроэкономическая теория и переходная экономика. – М.: ИНФРА – М, 1996.

6.    Герасименко В.В. Теория переходной экономики – ТЕИС.1997.

7.    Дерябина М.А. Приватизация в России: борьба за реальную собственность // ЭКО: Экономика и организация пром. пр-ва. – Новосибирск, 1996. – №8. – С. 25–36.

8.    Евсеенко А.В., Некрасовский К.В., Медведева Л.В. Парадоксы приватизации в свете современного западного опыта // ЭКО: Экономика и организация пром. пр-ва. – Новосибирск, 1995. – №7. С. 119–125.

9.    Иохин В.Я. Экономическая теория: Учебник. – М.: Юристъ, 2001.

10.  К.С. Кирюхин. Приватизация в Восточной Европе и России: параллели и отличия // Аналитический вестник Совета Федерации. – М.: Информационно-аналитическое управление Аппарата Совета Федерации. – №7 (163). – С. 38–58.

11.  Курс экономической теории. Учебное пособие под редакцией Чепурина М.Н., Киселевой Е.А.М. 1999.

12.  Макконел К.Р., Брю С.Л. Экономикс: принципы, проблема и политика: В 2-х т. Т. 1. – М.: ИНФРА – М, 2000.

13.  Основы теории переходной экономики (вводный курс). Глава 9,15. – Киров 1996.

14.  Приватизация: сравнительный анализ. Россия, Центральная Азия, арабские страны. (А.М. Васильев, В.Ю. Кукушкин, А.А. Ткаченко Российская академия наук). – М.: Изд-во «Вост. лит.», 2002.

15.  Прогноз социально-экономического развития на 1998 год. – Российский экономический журнал. №10.1997

16.  Радыгин А. Приватизационный процесс в России в 1995 году. // Вопросы экономики. №4.1996.

17.  Радыгин А.Д. Российская приватизационная программа и ее результаты. М.: ИЭПП, 1998.

18.  Райзберг Б.А. Рыночная экономика (Учебник). – М. 1995.

19.  Российская Федерация в цифрах. 2009: Крат. стат. сб. / Госкомстат России. – М., 2004.

20.  Российская экономика в 2011 году: Тенденции и перспективы. – М.: ИЭПП, 2010 г.

21.  Российский статистический ежегодник. 2003: Стат.сб. / Госкомстат России. – М., 2003

22.  Собственность в экономической системе России / Под ред. В.Н. Черковца, В.М. Кулькова. М.: Экономический факультет, ТЕИС, 1998.

23.  Собственность. Итоги приватизации // Экономика и жизнь. – 1996. – №19.

24.  Толкачев О.М. Столичная приватизация: концептуальные подходы и эффективность практических действий – Российский экономический журнал. №8.1997

25.  Ходов Л.Г. Основы государственной экономической политики – М. 1997.