Як відомо в Україні з 1.01.2006 р. розпочалося впровадження реформ, результатом яких ма бути встановлення парламентсько-президентської форми правління. У парламентській системі державного правління, яка передбачає наявність посади президента, останній є конституційним главою держави. Це означає, що уряд і його діяльність практично виведені із сфери впливу президента. І хоча формально Президент, згідно з конституцією, наділений такими важливими повноваженнями, як призначення глави уряду, об‘явою про розпуск парламенту і призначення дати чергових або позачергових парламентських виборів, а також представництво держави у сфері міжнародних відносин, але фактично всі ці й інші повноваження він повинен здійснювати тільки за згодою глави уряду, який ще й до того відповідальний не перед президентом, а перед парламентом. В такому випадку главою виконавчої влади є прем‘єр-міністр (як у ФРН та Австрії - канцлер), який має необхідні повноваження для здійснення урядової політики. Президент в умовах парламентської системи правління не відповідає за дії уряду і залишається надпартійною фігурою, гарантом правопорядку, уособленням непорушного конституційного ладу.

Отже, однією з найважливіших проблем української юридичної науки, на сучасному етапі є теоретичне забезпечення здійснення державно-правової реформи. Підготовка i проведення ц реформи органічно пов'язана з Конституцією України. Йдеться про максимальне використання наявного в ній потенціалу та водночас в необхiдностi вдосконалення конституційного фундаменту реформи через внесення змін до основного закону держави.

1. Конституція України про Президента і виконавчу владу

Сприйняття Україною загальновизнаних демократичних способів управління суспільним життям зумовило заснування поста Президента України. У зв'язку з цим Верховна Рада 25 червня 1991 р. ухвалила за доцільне заснувати пост Президента до прийняття нової Конституції. А невдовзі були прийнят відповідні закони з цього приводу, зокрема: «Про заснування поста Президента України і внесення змін і доповнень до Конституції УССР» від 5 липня 1991 р., та «Про Президента України» від 5 липня 1991 р., «Про вибори Президента України» від 5 липня 1991 р.

З часу заснування інституту президентства в Україні статус Президента України зазнав суттєвих змін. Так, згідно з Законом «Про заснування поста Президента...» він оголошувався «найвищою посадовою особою Українсько держави і главою виконавчої влади».

Згідно з Законом «Про внесення змін і доповнень до Конституції» від 14 лютого 1992 р. Президент України оголошувався «главою держави і главою виконавчої влади України».

Згідно зі ст. 19 Конституційного Договору Президент визнавався «главою держави і главою державної виконавчої влади України».

А згідно зі ст. 102 чинної Конституції України Президент України главою держави і виступає від її імені.

Якщо врахувати, що згідно зі ст. 6 Конституції державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, то до жодної з цих гілок влади Президент не належить. Цим підкреслюється, що він виконує інтегруючу функцію у процесі здійснення державної влади в цілому.

Що ж до функціонального статусу Президента України, визначеного Конституцією, то його функції органічно поєднані із функціями саме виконавчої влади.

Згідно з Конституцією України Президент України обирається громадянами України строком на п'ять років.

Президентом України може бути обраний громадянин України, який досяг 35 років, має право голосу, проживає в Україні протягом 10 останніх перед днем виборів років та володіє державною мовою. Одна й та сама особа не може бути Президентом України більше ніж два строки поспіль.

Президент України не може мати іншого представницького мандата, обіймати будь-яку іншу посаду чи займатися іншою оплачуваною або підприємницькою діяльністю тощо. Чергові вибори Президента України проводяться в останню неділю жовтня п'ятого року його повноважень.

Новообраний Президент вступає на пост не пізніше ніж через 30 днів після офіційного оголошення результатів виборів, з моменту складення присяги народові на урочистому засіданні Верховної Ради України.

Згідно зі ст. 106 Конституції України визначені повноваження Президента, які є досить широкі та різнобічні [1], зокрема, він:

- забезпечу державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво України;

- бере участь у формуванні органів держави. Конституція встановлює різний порядок утворення таких органів та призначення їхніх керівників. В одних випадках це здійснює безпосередньо сам Президент, в інших - він діє - за згодою Верховно Ради чи за поданням Прем'єр-міністра. Так, за згодою Верховної Ради Президент призначає Прем'єр-міністра, голову Антимонопольного комітету, Генерального прокурора, голову Фонду державного майна, голову Державного комітету телебачення і радіомовлення. За поданням Прем'єр-міністра Президент признача персональний склад Кабінету Міністрів та керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій та припиня хні повноваження на цих посадах. За поданням Прем'єр-міністра утворює, реорганізову ліквідовує міністерства та інші центральні органи виконавчої влади. Призначає половину Ради Національного банку, третину Конституційного Суду, утворює суди;

- бере участь у законодавчому процесі та нормативному регулюванн суспільних відносин шляхом реалізації законодавчої ініціативи, підписує закони, прийняті Верховною Радою, має право вето, видає укази і розпорядження, скасову акти Кабінету Міністрів та акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим;

- представляє державу у міжнародних відносинах, здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю, призначає та звільняє глав дипломатичних представництв України в інших державах і при міжнародних організаціях, прийма вірчі і відкличні грамоти дипломатичних представників іноземних держав;

- має право призначати всеукраїнський референдум, позачергов вибори до Верховної Ради, припиняти її повноваження;

- Верховним головнокомандувачем Збройних Сил, призначає на посади та звільняє з посад вище командування Збройних Сил, очолює Раду національно безпеки і оборони України, вносить до Верховної Ради подання про оголошення стану війни, приймає рішення про мобілізацію, введення воєнного та надзвичайного стану, оголошує у разі необхідності окремі місцевості зонами надзвичайно екологічної ситуації;

- присвоює вищі військові звання, дипломатичні ранги та класні чини, нагороджує державними нагородами, приймає рішення про прийняття до громадянства та його припинення, здійснює помилування тощо.

Президент України виконує свої повноваження до вступу на пост новообраного Президента України.

Достроково повноваження Президента припиняються у разі: відставки; неможливості виконувати їх за станом здоров'я; смерті; усунення з поста в порядку імпічменту при вчиненні ним державної зради або іншого злочину.

Згідно з Конституцією України до органів державної виконавчо влади України входять: Кабінет Міністрів, міністерства і відомства та місцев державні адміністрації.

Найвищим органом у системі органів виконавчої влади є Кабінет Міністрів України, який спрямовує і координує роботу міністрів та інших органів виконавчої влади.

Він здійснює владу як безпосередньо, так і через центральні та місцеві органи виконавчої влади.

Уряд перебуває у подвійному підпорядкуванні, оскільки згідно з Конституцією України він відповідальний перед Президентом та підконтрольний підзвітний Верховній Раді.

Відповідальність Кабінету Міністрів перед Президентом обумовлюється тим, що саме Президент за згодою Верховної Ради призначає Прем'єр-міністра та припиняє його повноваження. За поданням Прем'єр-міністра Президент признача членів Кабінету Міністрів, керівників інших центральних органів виконавчо влади, голів місцевих державних адміністрацій та припиняє їхні повноваження.

Підконтрольність і підзвітність Кабінету Міністрів Верховній Рад реалізується шляхом затвердження Верховною Радою Державного бюджету України, організації контролю за його виконанням, схвалення Верховною Радою програм діяльності Кабінету Міністрів. Верховна Рада дає згоду на призначення Прем'єр-міністра, контролює діяльність Кабінету Міністрів, має право розглядати питання про відповідальність Кабінету Міністрів та приймати резолюції щодо недовіри йому тощо.

До складу Кабінету Міністрів входять Прем'єр-міністр, Перший віце-прем'єр-міністр, віце-прем'єр-міністри, а також міністри: аграрно політики, внутрішніх справ, екології та природних ресурсів, економіки та з питань європейської інтеграції, палива і енергетики, закордонних справ, культури і мистецтв, з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи, оборони, освіти і науки,
охорони здоров'я, праці та соціальної політики, транспорту, фінансів, юстиції.

Керує роботою Кабінету Міністрів Прем'єр-міністр, який спрямову на виконання програм діяльності Кабінету Міністрів, схвалених Верховною Радою.

Прем'єр-міністр входить із поданням до Президента про утворення, реорганізацію і ліквідацію міністерств та інших центральних органів виконавчо влади.

Відставка Прем'єр-міністра має наслідком відставку всього Кабінету Міністрів.

Діяльність Кабінету Міністрів забезпечується Секретаріатом, який очолює урядовий секретар, що призначається на посаду Кабінетом Міністрів за поданням Прем'єр-міністра.

Повноваження Кабінету Міністрів України визначені ст. 116 Конституції [1], згідно з якою він:

- забезпечу державний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики, виконання Конституції, інших законів та актів Президента України;

- вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод; забезпечу проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики, політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування;

- розробля забезпечує здійснення програм економічного, науково-технічного, соціального культурного розвитку;

- забезпечу рівні умови розвитку всіх форм власності, здійснює управління об'єктами державної власності;

- розробляє проект закону про Державний бюджет України, забезпечу його виконання та подає Верховній Раді звіт про його виконання;

- здійснює заходи щодо забезпечення національної безпеки України, боротьби зі злочинністю;

- організовує здійснення зовнішньоекономічної діяльності України, митної справи;

- спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчо влади тощо.

Кабінет Міністрів у межах своєї компетенції видає постанови розпорядження, які є обов'язковими до виконання. Акти Кабінету Міністрів підпису Прем'єр-міністр.

Кабінет Міністрів складає свої повноваження перед новообраним Президентом України.

Система органів виконавчої влади, побудована за принципом вертикалі, тобто підзвітності нижчестоящих органів вищестоящим.

Ї складові:

- вищий орган виконавчої влади;

- органи центральної виконавчої влади;

- місцев державні адміністрації.

До системи центральних органів виконавчої влади України входять міністерства, державні комітети (державні служби) та центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом.

Міністерство є головним (провідним) органом у системі центральних органів виконавчої влади у забезпеченні реалізації державної політики у визначеній сфері діяльності.

Керівництво міністерством здійснює міністр, який як член Кабінету Міністрів особисто відповідає за розробку і реалізацію державної політики у сфері державного управління та програм Кабінету Міністрів з відповідних питань. Він здійснює управління у цій сфері, спрямовує і координує діяльність інших органів виконавчої влади з питань, що належать до його відання.

Державний комітет (державна служба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовує і координує Прем'єр-міністр або один із віце-прем'єр-міністрів чи міністрів. Державний комітет вносить пропозиції щодо формування державної політики відповідним членам Кабінету Міністрів та забезпечує її реалізацію у визначеній сфері діяльності, здійсню управління у цій сфері, а також міжгалузеву координацію та функціональне регулювання з питань, віднесених до його відання. Державний комітет (службу) очолює його голови.

Зокрема, державними комітетами та іншими центральними органами виконавчої влади, статус яких прирівнюється до державного комітету, є комітети: архівів; будівництва, архітектури та житлової політики; по водному господарству; по земельних ресурсах; зв'язку та інформатизації; з енергозбереження; у справах релігій; інформаційної політики, телебачення радіомовлення; лісового господарства; молодіжної політики, спорту і туризму; промислової політики; у справах ветеранів; у справах охорони державного кордону; стандартизації, метрології та сертифікації; статистики; Вища атестаційна комісія; Національне космічне агентство; Пенсійний фонд; Головне контрольно-ревізійне управління; Державне казначейство.

Центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом має особлив завдання та повноваження, щодо нього може встановлюватись спеціальний порядок утворення, реорганізації, ліквідації, підконтрольності, підзвітності, а також призначення і звільнення його керівників тощо.

Такими органами в Україні є: Антимонопольний комітет; Державна податкова адміністрація; Державна митна служба; Державний комітет з питань регуляторної політики та підприємництва; Національна комісія регулювання електроенергетики; Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку; Державний департамент з питань виконання покарань; Фонд державного майна; Головне управління державної служби; Міністерство економіки та з питань вропейської інтеграції.

Центральні органи виконавчої влади діють на основі положень, як затверджує Президент.

Керівника центрального органу виконавчої влади та його заступників призначає Президент за поданням Прем'єр-міністра, а припиняє їх повноваження Президент.

Центральні органи виконавчої влади можуть мати свої територіальн органи, що утворюються, реорганізовуються і ліквідовуються в порядку, визначеному законодавством.

Призначення на посаду і звільнення з посади керівників територіальних органів центрального органу виконавчої влади здійснює керівник центрального органу виконавчої влади.

Кабінет Міністрів у межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади, може утворювати урядові органи державного управління (департаменти, служби, інспекції), які діють у складі відповідного центрального органу виконавчої влади та здійснюють: управління окремими підгалузями або сферами діяльності; контрольно-наглядові, регулятивні та дозвільно-реєстраційн функції щодо фізичних і юридичних осіб. Керівники цих органів призначаються на посади та звільняються з посад Кабінетом Міністрів України за поданням керівника відповідного центрального органу виконавчої влади.

Згідно з Конституцією виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації, діяльність яких регулюється Законом «Про місцеві державні адміністрації» від 9 квітня 1999 р. (зі змінами і доповненнями) [1].

Місцева державна адміністрація у межах своїх повноважень здійсню виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіально одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою.

Голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду Президентом за поданням Кабінету Міністрів на строк повноважень Президента звільняються з посади Президентом.

Склад місцевих державних адміністрацій формують їх голови.

Голови місцевих державних адміністрацій при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед Президентом і Кабінетом Міністрів та підзвітн підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня.

Актуальною проблемою в ході реформування є врегулювання повноважень між місцевими адміністраціями та обласними і районними радами. Так, якщо районна чи обласна рада передає частину своїх повноважень відповідній місцевій адміністрації, то у цій частині адміністрації підзвітн підконтрольні відповідним радам.

Якщо ж районна чи обласна рада передає частину своїх повноважень відповідній місцевій адміністрації, то у цій частині адміністрації підзвітн підконтрольні відповідним радам.

Обласна чи районна рада може висловити недовіру голові відповідно місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент приймає рішення дає обґрунтовану відповідь. Якщо ж таку недовіру висловили дві третини депутатів від складу відповідної ради, то Президент приймає рішення про його відставку.

Згідно зі ст. 119 Конституції місцеві державні адміністрації на відповідній території забезпечують [1]: виконання Конституції та інших законів України; законність і правопорядок; додержання прав і свобод громадян; виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, охорони довкілля, національно-культурного розвитку національних меншин; підготовку та виконання обласних і районних бюджетів; звіт про їхнє виконання; взаємодію з органами місцевого самоврядування тощо.

Голови місцевих державних адміністрацій у межах своєї компетенц видають розпорядження, які є обов'язковими для виконання на відповідній території всіма органами, підприємствами, установами і організаціями, посадовими особами та громадянами.

А керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій видають накази.

2. Розмежування компетенцій Президента України

та Кабінету Міністрів України

2.1. Кадров зміни.

Відповідно до положень (статей 85, 106 та 114) Конституції 1996 року український уряд Кабінет Міністрів формувався наступним чином. Глава уряду - Прем‘єр-Міністр України призначався Президентом за згодою більше ніж половини від конституційного складу Верховної Ради України , а персональний склад Кабінету Міністрів призначався главою держави за поданням Прем‘єр-міністра. Останн положення є аналогічним і щодо призначення керівників інших структур виконавчо влади – центральних органів виконавчої влади та місцевих державних адміністрацій. Таким чином, Президент України мав визначальну роль в процесах формування виконавчої влади.

Що стосується порядку звільнення названих керівників адміністративних структур, то роль глави держави була ще значнішою. Президент на свій розсуд, без згоди українського парламенту міг прийняти рішення про відставку Прем‘єр-міністра (що тягне відставку уряду в цілому), а також звільнити із займаних посад керівників усіх інших названих органів виконавчої влади. При тому, Верховна Рада мала можливість впливу на уряд по суті незалежно від Президента, – через прийняття українським парламентом резолюції недовіри Кабінетові Міністрів, що маємо наслідком його відставку.

Особлива роль глави держави щодо діяльності уряду підкреслювалось також іншим положенням Конституції 1996 року – згідно з частиною першою статті 115 Кабінет Міністрів України складає повноваження перед новообраним Президентом.

Відповідно до закону „Про внесення змін до Конституції України” від 8 грудня 2004 року порядок призначення та звільнення керівників органів виконавчої влади відрізняється значною мірою. На відміну від попередньої редакції Основного Закону, Прем‘єр-Міністр України призначається не главою держави, а парламентом. Кандидатуру для призначення на посаду Прем‘єр-Міністра вносить Президент за пропозицією коаліції депутатських фракцій або однієї депутатської фракції, до якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України. Після цього глава уряду, у разі прийняття рішення парламентом, призначається на свою посаду. В цій ситуації роль Президента у призначенні Прем‘єр-міністра може бути вагомою в конкретній політичній ситуації, у разі його належності до політичних сил, що становлять більшість у парламенті, проте очевидно формальною, якщо більшість становить конкуруюча з главою держави політична сила. Адже Президент буде просто зобов‘язаний за цією нормою представити на схвалення ту кандидатуру, яку запропонує парламентська більшість.

Поза тим, істотно змінено порядок призначення та звільнення із займаних посад керівників, як членів уряду, так і інших центральних органів виконавчої влади:

▪ Міністр оборони, Міністр закордонних справ та Голова Служби безпеки України призначаються Верховною Радою за поданням Президента;

▪ нш члени Кабінету Міністрів, голова Антимонопольного комітету, Голова Державного комітету телебачення та радіомовлення, Голова Фонду державного майна призначаються Верховною Радою за поданням Прем‘єр-міністра;

▪ усі інш керівники центральних органів виконавчої влади призначаються Кабінетом Міністрів України за поданням Прем‘єр-міністра.

З перелічених положень випливає, що повноваження Президента стосовно кадрової політики у сфері виконавчої влади зменшено та передано: насамперед до українського парламенту, але й, чималою мірою – до уряду та його глави.

Роль парламенту в цьому напрямі зростає також із запровадженням ще однієї новели. На відміну від згадуваної норми статті 115 попередньої редакції Конституції, в законі від 8 грудня 2004 року встановлено, що Кабінет Міністрів України складає повноваження перед новообраною Верховною Радою України (а не Президентом).

Прийняті зміни певною мірою усувають розглянуті на початку суперечності положень Конституц 1996 року щодо подвійного центру публічної адміністрації, які були однією із причин недостатньо ефективного функціонування вищих органів державної влади в Україні. З окреслених норм випливає, що центр тут таки переходить до уряду, а згадувана роль апарату президента об‘єктивно зменшується. Проте ці зміни, як відомо, приймались в умовах жорсткого політичного протистояння під час Помаранчевої революції, не були піддані достатньому юридичному аналізу, і у зв‘язку з цим, не завжди є логічними та послідовними.

По-перше, законом від 8 грудня 2004 року запроваджується внутрішньо суперечливий порядок формування Кабінету Міністрів, адже одні члени уряду (Міністр оборони, Міністр закордонних справ) мають призначатися Верховною Радою за поданням Президента (нарівні з Прем’єр-міністром), а інші - за поданням Прем’єр-міністра. Такий підхід остаточно підриває основи діяльності уряду як “єдиної команди”, легалізує мінімальний вплив Кабінету Міністрів на сферу оборони та закордонних справ, і в принципі стане “унікальним” у світовій конституційній практиці.

По-друге, нетиповою для глави держави є визначена Законом участь Президента навіть у процедурі призначення Міністра оборони та Міністра закордонних справ. У будь-якій країні, зокрема й з класичною парламентською формою правління, члени уряду отримують легітимацію (формальне призначення на посаду або звільнення з посади відповідним правовим актом) від глави держави. Звільнити цих міністрів, як і інших членів уряду, Верховна Рада України за законом взагалі зможе без будь-якого погодження з Прем’єр-міністром чи з главою держави, простою більшістю від конституційного складу. Це одне з найнебезпечніших та найдеструктивніших положень даного Закону, яке суттєво послаблює Кабінет Міністрів (всупереч деклараціям авторів реформи), особливо зважаючи на рівень політико-правової культури нашого політикуму та лобістську діяльність окремих народних депутатів. Загроза одноосібного звільнення (без потреби отримання згоди від іншого політичного суб’єкта), яка раніше робила членів уряду слухняними слугами президента”, тепер змушуватиме членів Кабінету Міністрів бути “лояльними” до окремих лобістських груп народних депутатів. За такого підходу важко очікувати від міністрів принциповості у питаннях реформ.

Зважаючи ж, що кадрові повноваження щодо призначення на посади та звільнення з посад голів місцевих державних адміністрацій залишаються у компетенції Президента, зміни до Конституції “розривають” виконавчу владу між главою держави та парламентом, залишаючи дуже мало управлінських інструментів для уряду. В таких умовах ста проблематичною стабільність та ефективність функціонування виконавчої влади зокрема, держави загалом.

По-третє, щодо Голови Служби безпеки України, для якого Законом передбачено можливість звільнення лише за згодою парламенту, ситуація мала би бути зворотною. Президент України відповідно до Конституції забезпечує національну безпеку. СБУ основним органом, який повинен забезпечувати виконання цієї функц Президента, і тому насамперед главі держави має підпорядковуватись дана спецслужба. Звичайно, при цьому з компетенції СБУ необхідно було б виключити повноваження щодо ведення досудового слідства, крім злочинів проти основ національної безпеки України, і т.д. Але політичний вплив парламенту на цей орган мав би бути зведений до мінімуму.

2.2. Зміни в організаційних повноваженнях.

Пункт 15 статт 106 Конституції в редакції 1996 року встановлював, що міністерства та інші центральні органи виконавчої влади утворює, реорганізовує та ліквідовує Президент України за поданням Прем'єр-міністра України, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади. При тому глава держави, згідно з рішенням Конституційного Суду України від 28 січня 2003 року був обмежений в реорганізації лише тих центральних органів виконавчо влади, що названі в Конституції, - він не міг змінювати їх назви та основного цільового призначення. Роль Верховної Ради в цій ситуації зводилась лише до можливості не затвердження пропонованого бюджету відповідного центрального органу.

Реалізація ц норми в Україні та ретроспектива її застосування протягом останніх років виглядає занадто непослідовною. Так, 15 грудня 1999 року Президент України, реалізовуючи положення Концепції адміністративної реформи прийняв відомий указ Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади” [4], який повинен був ліквідувати попередню практику хаотичного реформування цих органів. Проте надії не справдились. З часу набуття чинності цим указом до нього вносились зміни:

у 2000 році – 7 разів;

у 2001 році – 11 разів;

у 2002 році – 7 разів;

у 2003 році – 4 рази;

у 2004 році – 7 разів.

Отже, за п‘ять років міністерства та інші центральні органи виконавчої влади було піддано організаційним змінам 36 разів, тобто, у середньому – кожні 2 місяці. Обґрунтовано виникають запитання про доцільність такого реформування центральних адміністративних структур держави. Які кардинальні зміни відбуваються в Україн кожних 2 місяці? Чи змінювалась політична та економічна система? Чи відбулись якісь надзвичайні екологічні катастрофи рівня Чорнобиля? Адже цілком зрозуміло, що будь-яка реорганізація центральних органів виконавчої влади (які мають сво територіальні підрозділи на місцях) тягне чималі бюджетні видатки та кар‘єрну невизначеність для тисяч державних службовців.

Якщо розглянемо зарубіжний досвід, то побачимо, що аналізована норма Конституції України у порівнянні була радше винятком. За загальним правилом глави держав не мають права визначати систему та створювати або ліквідовувати органи публічно адміністрації. Це положення стосується навіть президентських республік, в яких глави держав, очолюючи виконавчу владу, мають істотні важелі впливу на ус адміністративні структури (зокрема, кадрові) проте створення чи ліквідація останніх є прерогативою парламентів. Як зауважує американський професор Вільям Фокс, на федеральному і штатному рівнях законодавча гілка влади відповідальна за створення агенцій та визначає обсяг їх повноважень [8].

В законодавств окремих держав парламентський спосіб формування органів публічної адміністрац окреслюється безпосередньо в конституціях. Наприклад, у статті 79 Конституц Чеської Республіки встановлено, що міністерства та інші адміністративні агенц можуть бути засновані виключно законом. В інших країнах подібна норма міститься у спеціальних законах. Зокрема, у параграфі 40 естонського Закону про Уряд Республіки встановлено, що міністерства, Державна канцелярія, адміністрації округів, виконавчі агенції та інспекції, інші урядові органи утворюються, реорганізовуються і їх діяльність припиняється відповідно до закону.

Законом „Про внесення змін до Конституції України” від 8 грудня 2004 року аналізовану нами норму Основного Закону таки змінено. Повноваження утворювати, реорганізовувати та ліквідовувати міністерства та інші центральні органи виконавчої влади вилучено з компетенції Президента та передано Кабінету Міністрів України. При тому формулювання нового конституційного положення викликає, щонайменше, подив. Кабінет Міністрів вчиняє зазначені дії відповідно до закону. Таким чином, незрозумілим є, чи може уряд без рішення парламенту у формі закону утворювати, реорганізовувати та ліквідовувати центральні адміністративні структури. Якщо ж не може, то чи не доцільнішим було це повноваження віднести до безпосередньо компетенції Верховної Ради? Очевидно, що аналізована норма у разі набуття нею чинності потребуватиме офіційного тлумачення Конституційним Судом України, але вже зараз видається, що для її реалізації стане необхідним приймати два акти: Верховної Ради та Кабінету Міністрів. Це наблизить нашу державу до загально практики демократичних держав щодо законодавчого способу вирішення питань системи та структури центральних органів виконавчої влади, проте невиправдано ускладнить.

Важливими ще кілька змін конституційно-правових норм щодо організації та функціонування виконавчої влади, перерозподілу повноважень між гілками влади.

1) Серед змін, що відображають загальну тенденцію до зменшення повноважень глави держави та видаються позитивними у новому законі слід згадати вилучення з його компетенції права скасовувати акти українського уряду (пункт 15 статті 106). Відповідно до запроваджуваних змін глава держави може лише зупиняти дію актів Кабінету Міністрів України з мотивів невідповідності Конституції з одночасним зверненням до Конституційного Суду щодо їх конституційності. Поряд з цим Президентові збережено право скасовувати акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим.

2) Статтею 114 Конституції в редакц 1996 року було передбачено, що до складу Кабінету Міністрів України входять Прем‘єр-міністр, Перший віце-прем‘єр-міністр, три віце-прем‘єр-міністри, міністри. В аналізованому нами законі від 8 грудня 2004 року, цю норму змінено в частині відсутності вказівки на кількість віце-прем‘єр-міністрів. Така відмова від зазначення (обмеження) в Конституції України кількост віце-прем’єр-міністрів є не до кінця виправданою. Можливо автори “реформи хотіли таким чином зменшити їх кількість, але в умовах, коли формування українського уряду перебуватиме цілковито у руках “коаліції”, можна однозначно спрогнозувати, що саме за рахунок цих “безпортфельних” посад відбуватиметься необґрунтоване розширення складу Кабінету Міністрів. Це негативно впливатиме на працездатність Уряду. При цьому необхідно зважати на той факт, що доцільність снування посад віце-прем’єр-міністрів в принципі є досить слабо аргументованою (на нашу думку, у разі їх збереження кожен віце-прем’єр-міністр повинен би одночасно очолювати одне з міністерств).

3) З Конституції України виключено норми частини четвертої статті 106 про контрасигнацію (скріплення підписом) деяких актів глави держави Прем’єр-міністром України та міністром відповідальним за виконання акта, проте незрозуміло, з яких мотивів. Наприклад, чомусь вважається зайвим скріплення підписом відповідними членами Уряду актів Президента з питань “ведення переговорів та укладення міжнародних договорів України”, “прийняття рішення про визнання іноземних держав” тощо. Але відомо, що в демократичних державах контрасигнація не лише гарантує главу держави від прийняття помилкових рішень, але й забезпечує саму державу від “сюрпризів” типу Єдиного Економічного Простору, що для нас є однозначно актуальним.

ВИСНОВКИ

Отже, впровадження парламентсько-президентської форми державного правління в Україні зумовило появу нових інституціональних викликів, які повинні бути вирішені найближчим часом для збереження політичної і, як наслідок, соціально-економічно стабільності держави. Одним з основних завдань політичного, адміністративного та наукового істеблішменту є створення оптимізаційної моделі взаємодії ключових суб’єктів державної влади: Президента України, Кабінету Міністрів України та Верховної Ради України.

Організація виконавчої влади за Конституцією України 1996 року є доволі суперечливою, а дискусії щодо її положень не вщухають до останнього часу. Передусім мова йде про існування двох центрів цієї гілки влади, зумовлене положеннями Основного Закону. З одного боку, у статті 113 визначено, що Кабінет Міністрів України вищим органом у системі органів виконавчої влади. З іншого боку, з аналізу закріпленої у статті 106 компетенції Президента України випливає, що саме глава держави має найбільші важелі управлінського впливу на систему цих органів. Таке конституційно-правове регулювання в українській практиці зумовило наявність двох центрів виконавчої влади – в уряді та апараті Президента. До цього можна додати, що від моменту вступу на посаду нового глави держави і аж до останнього часу, коли відбулись кардинальні кадрові зміни на вищих щаблях державної влади, існував ще й третій фактичний центр у цій сфері – Рада національної безпеки й оборони. Ця ситуація була зумовлена відсутністю чіткого законодавчого розмежування повноважень між зазначеними структурами (в Україні до цього часу, наприклад, не схвалено базового закону „Про Кабінет Міністрів”), а також суб‘єктивним фактором, на якому не будемо зупинятись.

Окреслений стан суперечить елементарному принципу теорії організації про необхідність снування єдиного центру для ефективного функціонування системи органів виконавчої влади, побудованої ієрархічно.

Навіть висловленого, цілком достатньо для попереднього висновку про доцільність зміни Конституції в частині організації та функціонування виконавчої влади. На жаль, конституційну реформу в Україні було розпочато і здійснено у зв‘язку з іншими чинниками, передусім політичного характеру. Саме політичні фактори, а не названий та інші недоліки Основного Закону значною мірою обумовили зміст закону від 8 грудня 2004 року „Про внесення змін до Конституції України”. Цей закон, що набуває чинності з 1 січня 2006 року, стосується фактично усіх гілок влади.

Завершуючи зазначимо, що окреслені недоліки значною мірою є наслідком прийняття змін до Основного Закону в надзвичайних умовах, під великим впливом політичного протистояння, що навряд чи є виправданим з огляду на важливість запроваджуваних конституційно-правових новацій для суспільства і держави. З іншого боку, аналізовані зміни до Конституції України набувають чинності і їх слід сприймати як дійсність, яку треба буде реалізовувати в практиці державного будівництва.

ЛІТЕРАТУРА

1. Конституція України: Прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради України 28 черв. 1996 р. // Відом. Верховної Ради України. - 1996.

2. Закон України про внесення змін до Конституції України // Відом. Верховної Ради України. – Харків, 2006. – 48 с.

3. Закон України про державну службу // Відом. Верховної Ради України. -1993. - № 52. - Ст. 490.

4. Про систему центральних органів виконавчої влади: Указ Президента України від 15 груд. 1999 р. № 1572 // Офіц. вісн. України. -1999. - № 50. - Ст. 2434.

5. Регламент Верховної Ради України // Відом. Верховної Ради України. -1994. - № 35. - Ст. 338.

6. Про затвердження Тимчасового регламенту Кабінету Міністрів України: Постанова Кабінету Міністрів України від 5 черв. 2000 р. №915 // Офіц. вісн. України. - 2000. - № 24. - Ст. 994.

7. Вісник Конституційного Суду України. – 2003. - № 1. - Ст. 20.

8. Олуйко В.М. Парламентське право України: проблеми теорії та практики. – К.: Юрінком Інтер, 2004. – 216 с.

9. Адміністративне право України. За ред. Ю.П. Битяка. – Харків: Право, 2000.

10. Шляхтун П.П. Конституційне право: словник термінів. – К.: «Либідь», 2005. – 564 с.