Канада является федеративным государством, состоящим из 10 провинций и двух территорий, находящихся под управлением федерального правительства. Официально страна именуется доминионом в составе Содружества наций. Канада стала фактически независимым государством в 1867 г. , когда Великобритания предоставила ей статус доминиона. В 1931 г. английское правительство признало за Канадой самостоятельность во внутренней и внешней политике. В Канаде действует писаная некодифицированная Конституция, то есть Основной закон страны состоит не из одного, а из целой серии актов, принятых в период с 1867 по 1982 г. В их число входят две категории законов: во-первых, акты, создающие отдельные институты федеральной правовой системы и определяющие статус высших государственных органов (например, законы об избирательном праве, Верховном суде и др. ), и, во-вторых, законы, определяющие основы государственного строя в отдельных провинциях (Акт об Альберте, Акт о Ньюфаундленде и т. д. ).

Для внесения поправок в Конституцию необходимо, чтобы за них проголосовало большинство в обеих палатах парламента и в законодательных ассамблеях по меньшей мере семи провинций, где проживает минимум 50% населения страны. В случае, если предлагаемые поправки затрагивают монархическую форму правления, статус официальных языков и состав Верховного суда, для их принятия требуется одобрение федерального парламента и законодательных органов всех 10 провинций. Поправки вступают в силу и становятся частью Конституции после их утверждения генерал-губернатором. На провинции, отказывающиеся одобрить конституционные поправки, их действие не распространяется. Главой государства номинально является генерал-губернатор, который назначается королевой Великобритании по рекомендации премьер-министра Канады. С 1984 г. этот пост занимает Жанна Совэ. Генерал-губернатор обладает полномочиями двух видов. В силу особых прерогативных полномочий, формально передаваемых ему английской Короной, он имеет право решать важные вопросы внешней политики, включая ратификацию международных договоров, объявление войны и заключение мира. фактически эти полномочия осуществляются премьер-министром, который принимает решение после консультаций с членами кабинета, а в ряде случаев—на основании особых деклараций, одобряемых обеими палатами парламента. Другая группа полномочий реализуется при издании генерал-губернатором нормативных актов по прямому или косвенному уполномочию парламента. На практике эта нормоустанавливающая деятельность осуществляется правительством, а глава государства лишь оформляет решения кабинета особыми актами— приказами в совете. Все акты генерал-губернатора вступают в силу только после их подписания премьер-министром или другим членом кабинета. Конституция предусматривает создание особого органа —совета (аналог британского тайного совета), члены которого назначаются генерал-губернатором. Его официальной функцией является оказание помощи главе государства, но фактически он не играет серьезной роли. Генерал-губернатор назначает одного или нескольких своих заместителей.

На практике исполнительная власть в Канаде принадлежит правительству во главе с премьер-министром. С 1984 г. этот пост занимает Мартин Брайан Малруни, лидер прогрессивно-консервативной партии. В состав правительства входят премьер-министр и 37 членов. Особенность положения правительства Канады состоит в том, что его существование не признается Конституцией. Оно действует на основе так называемого конституционного соглашения (обычая). Правительство формируется на основе большинства в нижней палате, почти все министры одновременно являются депутатами палаты общин. К основным функциям правительства относятся: управление государственным аппаратом; исполнение принятых парламентом законов; нормоустанавливающая деятельность; составление бюджетного законопроекта, его внесение в палату общин и исполнение принятого закона о бюджете; заполнение вакансий в государственном аппарате; созыв парламента и роспуск палаты общин. Часть этих функций формально осуществляется генерал-губернатором.

Законодательная власть в Канаде принадлежит парламенту, состоящему из двух палат: палаты общин и сената. Они неравноправны, поскольку сенат лишен права выступать инициатором внесения финансовых законопроектов. С 1982 г. поправки к Конституции могут быть приняты в обход сената; если верхняя палата в течение 180 дней не одобрит проекта поправки, она вступает в силу.

Исполнительная власть в каждой из провинций формально принадлежит лейтенант-губернатору, назначаемому генерал-губернатором. В каждой провинции имеется законодательный орган. В некоторых провинциях — это однопалатная Законодательная ассамблея, в других — двухпалатный парламент. Например, в провинции Квебек он состоит из Законодательного совета и Законодательной ассамблеи. Фактически исполнительная власть в провинциях принадлежит провинциальным правительствам, которые создаются партией, получившей большинство мест в местной ассамблее, и возглавляются премьер-министрами. Конституция Канады разграничивает компетенцию между федерацией (союзом) и ее субъектами. В Основном законе закреплен принцип двух исключительных сфер компетенции, то есть устанавливается перечень предметов ведения как федерального парламента, так и законодательных ассамблей провинций. При этом в Конституцию включено положение, согласно которому перечень вопросов, относящихся к исключительной компетенции провинций, считается окончательным, а исключительная компетенция федерации может дополняться и расширяться за счет включения в соответствующий перечень новых пунктов. Такое положение может использоваться для усиления централизма в канадской федерации. В компетенцию федерации входят такие вопросы, как оборона, эмиссия денег, налогообложение, регулирование торговли, почтовая служба, банковская система, проведение переписи, статистическая служба, выдача патентов, отношения с индейцами, правовое положение иностранцев и др. К компетенции провинций относятся: внесение поправок в провинциальные конституции, местное налогообложение, создание провинциальных государственных органов и регулирование деятельности муниципалитетов, вопросы собственности и гражданских прав, местное правосудие и т. д.

В стране действуют три крупные политические партии: прогрессивно-консервативная (создана в 1854 г. ), либеральная (основана в 1873 г. ) и Новая демократическая (создана в 1961 г. ). Первые две партии являются буржуазными, а НДП по своей программе— социал-демократическая партия. Коммунистическая партия Канады, основанная в 1921 г. , представителей в федеральном парламенте не имеет.

ПАЛАТА ОБЩИН

Место палаты общин как федерального представительного органа Канады определяется ее ролью в конституционном и политическом механизме, содержанием и пределами ее полномочий.

Палата общин выступает как механизм формирования правительства, приводимый в действие постоянным соперничеством и борьбой основных политических партий. Как и в других парламентарных странах, в Канаде правительство формируется политической партией, получившей в результате всеобщих выборов большинство мест в органе народного представительства. Назначение на пост премьер-министра лидера партии, получившей больше половины мандатов в палате общин, производимое генерал-губернатором Канады, является чисто формальным актом. В силу политической традиции глава государства не может отказать в таком назначении.

Премьер-министр и кабинет осуществляют эффективный контроль над деятельностью палаты общин, поскольку они опираются на дисциплинированное парламентское большинство. Это позволяет правительству определять повестку дня палаты общин, существенно воздействовать на распределение времени парламента и добиваться принятия внесенных им законопроектов. В случае необходимости кабинет распускает парламент и объявляет досрочные выборы. Практика канадского парламента знает лишь один случай, когда генерал-губернатор отказался распустить палату общин. Это произошло в 1921 г. , когда генерал-губернатор лорд Бинг отказался удовлетворить просьбу премьер-министра М. Кинга о роспуске палаты на том основании, что прошло лишь II месяцев после всеобщих выборов. Значение палаты общин во многом определяется тем обстоятельством, что она выступает как орган, в котором в той или иной степени представлены интересы различных социальных групп, политических и общественных течений и т. д. Палата общин своей деятельностью оказывает немалое влияние на общественное мнение в стране. Такое влияние усилилось с момента начала трансляций заседаний палаты по телевидению.

В известной степени роль нижней палаты усиливается тем обстоятельством, что она выступает как орган, решающий задачи общенационального значения, но не как собрание представителей, защищающих интересы отдельных провинций или избирательных округов. На палату общин возложено осуществление трех основных полномочий. 1. Законодательство. Только палата общин совместно с сенатом обладает суверенным правом принимать законы. В современный период наблюдается определенный упадок законодательной деятельности палаты, поскольку, во-первых, правительство почти полностью завладело правом законодательной инициативы; во-вторых, продолжается непрерывный рост делегированного законодательства и других видов административного нормотворчества, и, в-третьих, большинство в палате, как правило, голосует по указанию своих партийных лидеров. 2. Финансовые полномочия. Согласно Конституции, финансовые законопроекты первоначально вносятся только нижней палатой, хотя сенат может вносить поправки в эти билли и возвращать их на доработку в нижнюю палату. Фактически палата общин имеет дело с уже подготовленными кабинетом финансовыми предложениями, которые утверждаются ею без существенных изменений. Любые предложения оппозиции отвергаются правительственным большинством. 3. Контроль над деятельностью правительства. Контрольные полномочия палаты общин, о которых идет речь ниже, достаточно обширны, но они в значительной степени нейтрализуются принадлежащим правительству правом роспуска палаты. Тем не менее палата общин пять раз вынуждала правительство уйти в отставку, вынося ему вотум недоверия (последний раз в 1979 г. ). Формирование и состав

Палата общин избирается путем всеобщего, равного, прямого и тайного голосования сроком на пять лет. Право голоса предоставляется всем гражданам Канады, достигшим 18 лет. Активного избирательного права лишаются лица, признанные в установленном порядке умалишенными, лица, находящиеся в местах лишения свободы, а также должностные лица, ответственные за проведение выборов, и судьи, назначаемые генерал-губернатором. Ценз оседлости (12 месяцев) распространяется только на британских подданных, проживающих в Канаде и желающих принять участие в выборах. Право выдвигать свои кандидатуры предоставляется всем совершеннолетним канадским гражданам за исключением лиц, лишенных активного избирательного права, а также депутатов провинциальных и территориальных законодательных органов, шерифов и в целом государственных служащих. Чиновники могут выдвигать свои кандидатуры только в случае, если на период избирательной кампании они берут отпуск за свой счет. При этом в случае их избрания они теряют государственную должность.

В Канаде политические партии не получают официального признания в избирательном процессе. Процедура выборов построена таким образом, что все участвующие в ней кандидаты выступают в качестве частных лиц. Кандидатуру должны поддержать 25 избирателей, чьи подписи заверяются свидетелями. Кандидат обязан принести присягу в том, что он согласен с выдвижением своей кандидатуры, и внести залог в размере 200 канадских долларов. Залог призван ограждать избирательную кампанию от “несерьезных” кандидатов, он возвращается кандидату, если за него проголосовало по меньшей мере 15% избирателей, принявших участие в голосовании в данном округе.

Границы избирательных округов определяются специальными “пограничными комиссиями”, создаваемыми парламентом по одной для каждой провинции и обеих территорий. Они занимаются составлением и уточнением карт по итогам очередной переписи населения, проводимой каждые 10 лет, и должны гарантировать примерное равенство всех округов по выборам в палату общин. При необходимости и по требованию по меньшей мере 10 депутатов вопрос о границах округов может обсуждаться на заседаниях палаты.

Характерная особенность палаты общин канадского парламента состоит в том, что она не имеет раз и навсегда определенного численного состава. Первоначально в ней был 181 депутат, а в настоящее время— 295. Закон 1986 г. установил, что эта цифра не может быть превышена вплоть до всеобщей переписи населения 1991 г. Число депутатов, избираемых от каждой провинции, определяется сейчас по следующей схеме: за территориями резервируются 3 места; численность населения 10 провинций делится на 297 (общее число депутатов от всех провинций, выведенное на основе последней переписи); затем численность каждой провинции разделяется на полученную квоту, и таким образом определяется представительство в палате общин для отдельных субъектов федерации. При этом ни одна из провинций не может иметь меньше депутатов, чем до принятия Закона 1986 г. Подобная система исчисления завышает представительство территорий и малонаселенных провинций: так, в самой густонаселенной провинции Онтарио один депутат приходится на 87 122 жителя, а в территории Юкон— на 22 870 жителей.

В Канаде, как и в других англосаксонских странах, применяется мажоритарная избирательная система относительного большинства. Избранным считается тот кандидат, который набрал голосов больше, чем каждый из его противников в отдельности, хотя бы это большинство и меньше половины. Подобная система результативна, так как кто-нибудь всегда получает относительное большинство; в палате общин обычно бывает прочное большинство, что обеспечивает стабильность правительства. При этом она лишает представительства малые партии и искажает соответствие между числом поданных голосов и количеством мандатов, завоеванных той или иной партией. Так, в 1968 г. либеральная партия получила 45% голосов избирателей и 59% мест в палате общин. Выборы в Канаде проводятся по одномандатным избирательным округам.

В результате выборов, состоявшихся 21 ноября 1988 г. , победу вновь одержала прогрессивно-консервативная партия, получившая 170 мест в палате общин. Либеральная партия завоевала 82 места. Новая демократическая партия — 43.

Обновляемость палаты в результате всеобщих выборов составляет не менее 40%. По профессиональному составу в палате общин можно выделить следующие основные группы депутатов: юристы— 67 человек, бизнесмены — 32, учителя — 31, фермеры — 23 человека. В 1984 г. в состав палаты было избрано 26 женщин (почти вдвое больше, чем на предыдущих выборах).

Хотя срок полномочий палаты общин составляет пять лет, фактически парламентские выборы проводятся раз в четыре года. Роспуск парламента до истечения полномочий стал политической традицией Канады, отражающей стремление руководства партии, стоящей у власти, провести всеобщие выборы в наиболее подходящий с его точки зрения момент и вновь обеспечить себе большинство. Формально роспуск палаты общин входит в компетенцию генерал-губернатора, но на практике роспуск осуществляется по требованию премьер-министра после консультаций последнего с членами правительства и партийного руководства.

Внутренняя организация

Организационно палата общин состоит из двух основных частей: официальной и неофициальной (партийной). В партийную часть входят:

1. Кокусы партий, которые представляют собой парламентские органы трех политических партий Канады, представленных в палате общин (их форма работы — закрытые регулярные заседания). Парламентская практика показывает, что коку с правящей партии обычно малоактивен, поскольку партийный лидер, являющийся одновременно премьер-министром, в первую очередь опирается на своих советников и членов правительства. В то же время кокус оппозиционной партии несет гораздо большую ответственность за выработку политики и борьбу за власть, заранее выдвигает своих наиболее влиятельных членов в состав “теневого кабинета”, с тем чтобы в случае победы на парламентских выборах они сразу смогли бы занять соответствующие министерские должности и быстро войти в курс дела.

2. Комитеты кокусов партий. Они обычно создаются по отдельным отраслям государственного управления и народного хозяйства. Например, кокус прогрессивно-консервативной партии создал девять таких комитетов (по международным отношениям, рыболовству и др. ). 3. Возможно создание так называемых региональных кокусов, то есть органов, объединяющих членов палаты общин от одной партии, которые представляют одну или несколько провинций региона Канады. Такие кокусы созданы в парламентской фракции ПКП.

4. Лидеры политических партий, избираемые национальными партийными съездами (конвентами). Лидер правящей партии одновременно является премьер-министром и членом палаты общин. Лидер оппозиционной партии в первую очередь выступает как руководитель парламентской оппозиции и сосредоточивает свои усилия на организации критики правительственной политики депутатами от своей партии. В руководство партийной фракцией входят заместители лидеров, также являющиеся депутатами.

5. Каждая политическая партия в палате общин имеет парламентских организаторов (так называемые “кнуты”), которые следят за дисциплиной в рядах фракции, обеспечивают явку депутатов на заседания палаты и соответствующего партийного кокуса. Официальная часть палаты общин канадского парламента состоит из ряда должностных лиц и комитетов. Спикер палаты общинизбирается из числа депутатов палаты общин, входящих в правительственное большинство, на первой сессии парламента нового созыва. Если в случае отставки спикера открывается вакансия, проводятся досрочные выборы. В отличие от палаты общин парламента Великобритании, где спикер нередко занимает должность пожизненно, в Канаде срок его полномочий, как правило, ограничен сроком полномочий палаты общин. Во многом указанное обстоятельство объясняется тем, что в канадском парламенте действует принцип ротации в должности спикера депутатов англо-канадского и франко-канадского происхождения. До 1986 г. кандидатура спикера выдвигалась премьер-министром и практически автоматически утверждалась палатой общин, так как отсутствовали альтернативные кандидатуры. В 1986 г. были утверждены новые процедурные правила, согласно которым выборы спикера проводятся тайным голосованием из числа членов палаты. При этом рассматриваются кандидатуры всех депутатов за исключением тех, кто официально отказался от борьбы за пост спикера. Впервые такая процедура была применена осенью 1986 г. , когда досрочно открылась вакансия должности спикера в связи с уходом в отставку с этого поста депутата Босли. Палата общин рассматривала 39 кандидатур. Спикер был избран лишь в результате одиннадцатого тура голосования. Многие парламентарии выразили недовольство новой системой, поскольку, несмотря на демократизм, она оказалась слишком громоздкой и заняла два дня работы сессии палаты. Спикер является основным должностным лицом палаты общин парламента Канады. Он председательствует во время ее заседаний, следит за соблюдением регламента и порядком дебатов. При этом спикер должен обладать высоким профессиональным уровнем знаний парламентской процедуры, включая не только сам регламент палаты, но и многочисленные прецеденты. Применение принципа ротации, о котором говорилось выше, приводит к тому, что новоизбранный спикер долго “вживается” в должность и со знанием дела начинает осуществлять свои обязанности лишь к середине, а то и к концу срока полномочий палаты, когда, вслед за очередными или досрочными парламентскими выборами, его должен сменить на этом посту другой депутат. Полномочия спикера носят в основном дискреционный характер и осуществляются без какого-либо существенного контроля со стороны депутатов. Он дает толкования правил процедуры, выносит решения в случае возникновения споров по процедурным вопросам. В 1965 г. в регламент палаты общин было включено новое правило, согласно которому такие решения спикера не могут быть обжалованы, как это было ранее, всему составу палаты. Заседания палаты общин не могут проходить в отсутствие спикера. Именно спикер определяет наличие кворума. Если нет кворума, спикер прерывает заседание до следующего рабочего дня сессии.

При ведении прений спикер руководствуется расписанием дебатов, которые в случае необходимости могут составляться парламентскими организаторами партий. Парламентские организаторы согласуют между собой и затем представляют спикеру списки участников прений. При ведении прений спикер, как правило, представляет слово поочередно представителям правящей партии и оппозиции, а также “третьей партии” — НДП. Ход дебатов в значительной степени зависит от вмешательства спикера. От его усмотрения зависит предоставление слова депутату в прениях; он может свертывать дебаты, закрывать их, прервать выступление депутата, если тот отклоняется от темы, повторяется или допускает непарламентские выражения. Сам спикер участия в дебатах не принимает. Он принимает участие в голосовании только в том случае, если голоса депутатов делятся поровну.

Спикер обладает существенными дисциплинарными полномочиями в отношении членов палаты общин. В случае, если, по мнению спикера, депутат нарушает установленный порядок, спикер может дать указание приставу удалить его из зала заседаний. Депутат может быть лишен права принимать участие в заседаниях палаты на весь срок, остающийся до окончания сессии. Спикер может принять решение об удалении посторонних с гостевых галерей, если сочтет это целесообразным. Любое постороннее лицо, нарушающее внутренний порядок в помещении палаты или отказывающееся покинуть гостевую галерею по указанию спикера, может быть задержано приставом и освобождено лишь после издания особого приказа палатой общин. При рассмотрении так называемых частных биллей спикер дает разрешение лицам, представляющим интересы отдельных частных компаний, организаций и заинтересованных групп (они именуются “парламентскими агентами” и представляют собой канадский вариант американских лоббистов), давать показания на заседаниях комитетов палаты общин. Во время заседаний спикер занимает кресло, стоящее на особом возвышении. По правую его руку расположены места депутатов от партии правительственного большинства, по левую— от оппозиции. В случае, если в результате прошедших парламентских выборов та или иная партия получила подавляющее большинство голосов и ее депутаты не умещаются по правую руку, они занимают часть мест на левой стороне. Во время заседаний парламентариям запрещено передвигаться в пространстве, отделяющем кресло спикера от скамей депутатов. Члены палаты общин могут покидать свои места лишь после того, как спикер выходит из зала заседаний.

Заместитель спикера. Так же, как и спикер, он избирается в начале первой сессии палаты общин очередного созыва на срок полномочий самой палаты. Регламент требует, чтобы спикер и его заместитель принадлежали к различным лингвистическим общинам Канады. Заместитель спикера ведет заседания палаты в случае отсутствия спикера. Однако он не рассматривается как преемник спикера, когда открывается вакансия должности последнего. Наиболее важная особенность должности спикера состоит в том, что он является одновременно председателем комитета всей палаты и ведет заседания, когда палата общин преобразует себя в данный комитет. Заместитель председателя комитета всей палаты. Он исполняет обязанности спикера и председателя комитета и может вести заседания как палаты, так и комитета.

Должностные лица палаты общин, не являющиеся депутатами.

Клерк палаты отвечает за регистрацию и должное оформление законопроектов, петиций, текстов вопросов депутатов и ответов членов правительства; наблюдает за должным оформлением протоколов заседаний; доставляет документы палаты в сенат; сообщает спикеру результаты голосования; руководит вспомогательно-техническим персоналом (стенографистки, посыльные, машинистки и т. д. ); несет ответственность за хранение всех документов палаты; проверяет правильность стенограмм заседаний, публикуемых в официальных изданиях палаты.

Помощник клерка(второй клерк) отвечает за подсчет голосов и составление протокола по результатам голосования (в том числе поименного), оказывает содействие клерку палаты в обеспечении депутатов необходимыми материалами. Группа юрисконсультовоказывает помощь депутатам при составлении текстов законопроектов; оценивает соответствие законопроектов Конституции и законам; редактирует тексты законопроектов перед их официальной передачей в сенат; осуществляет техническое редактирование текстов законов перед их официальным опубликованием в конце каждой сессии. Парламентский пристав отвечает за поддержание должного порядка в помещениях палаты общин и сохранность ее имущества; по приказу палаты задерживает и освобождает лиц, нарушающих внутренний порядок; обеспечивает ознакомление с приказами палаты общин лиц, которых они непосредственно касаются, и исполнение указаний спикера; с санкции спикера осуществляет наем таких служащих, как констебли, посыльные, рабочие и т. д. Палата общин имеет систему комитетов, статус и задачи которых определены в регламенте и отдельных решениях палаты.

Комитет всей палаты представляет собой пленарное заседание палаты общин с той разницей, что председательствует не спикер, а его заместитель, и применяется упрощенная процедура. Депутаты имеют право выступать по нескольку раз, но время выступлений (за исключением выступления лидера партии большинства) не должно превышать 20 мин. Палата общин преобразует себя в комитет всей палаты, как правило, при рассмотрении проекта бюджета, а также при заслушивании докладов комитетов. Преобразование палаты в комитет дает возможность парламентариям, несколько преступая правила процедуры, прямо обращаться друг к другу, задавать вопросы, обмениваться репликами, не испрашивая каждый раз разрешения председателя комитета. Решение о преобразовании себя в комитет принимается палатой общин без обсуждения. Постоянные комитеты создаются решением палаты общин, их список включается в регламент. В настоящее время существует 25 постоянных комитетов, в том числе по вопросам процедуры; по сельскому хозяйству; по рыболовству; по отношениям в промышленности; по внешним сношениям; по культуре; по науке и технологии; по делам ветеранов; по финансам, торговле и экономике; по делам аборигенов и развитию северных территорий и ряд других. Число постоянных комитетов возрастает: в 1969 г. их было 18.

Постоянные комитеты формируются на первой сессии парламента очередного созыва. Для этого создается специальный комитет, который разрабатывает список членов всех постоянных комитетов и представляет его на утверждение палаты общин. Партийный состав комитетов соответствует расстановке сил в самой палате. Председатели комитетов избираются самими членами. Каждый постоянный комитет состоит из 7—15 депутатов. Для кворума необходимо присутствие простого большинства членов комитета. Комитет собирается на заседание по требованию не менее четырех его членов. При отсутствии кворума комитеты могут проводить заседания, производить допрос свидетелей, но не вправе принимать решения. Депутаты обычно являются членами одновременно нескольких комитетов. В заседании комитета может без права голоса принимать участие любой депутат палаты общин.

В настоящее время значение постоянных комитетов возрастает. Расширение и усложнение объема работы побуждает палату общин делегировать часть своих полномочий комитетам, которые усиливают контроль над деятельностью правительственного аппарата. Так, генеральный аудитор (ревизор) обязан регулярно представлять отчеты комитету по государственным расходам. В ряде случаев для облегчения деятельности постоянных комитетов палата создает подкомитеты, которым передается часть комитетских полномочий. Председатели комитетов имеют право повестками вызывать на заседания свидетелей и давать указание оплачивать их расходы на дорогу и проживание в столице.

Специальные (временные) комитеты создаются палатой для рассмотрения или расследования какого-либо конкретного вопроса, подготовки одного или нескольких законопроектов. Иногда специальные комитеты преобразуются в постоянные. Согласно регламенту, состав этих комитетов не должен превышать 15 человек, для кворума необходимо присутствие простого большинства членов комитета. Их партийный состав аналогичен составу постоянных комитетов. Время от времени специальным комитетам поручается разработка важных мероприятий: так, в 1986 г. специальный комитет подготовил проект нового регламента палаты общин. Объединенные комитеты включают в себя членов палаты общин и сенаторов, причем их число должно отражать общее соотношение численности обеих палат.

В настоящее время существуют три объединенных постоянных комитета: по официальным языкам; по вопросам, связанным с деятельностью парламента; по актам делегированного законодательства (то есть по рассмотрению решений правительства, изданных по уполномочию обеих палат парламента) .

Время от времени создаются объединенные специальные комитеты: в 70-е гг. действовал комитет по подготовке конституционной реформы, а в 80-е — по реформе сената. Комитеты по текущему законодательству. Это новый вид специальных комитетов палаты общин, появившийся в начале 80-х гг. Они создаются для рассмотрения отдельных статей законопроектов после их одобрения палатой во втором чтении. Председатели этих комитетов не избираются их членами, а назначаются из особого списка депутатов, утвержденного спикером.

Регламент устанавливает, что все комитеты палаты общин имеют бюджет и могут пользоваться услугами экспертов и обслуживающего персонала. Правила процедуры

Палата общин парламента Канады заседает в прямоугольном помещении, разделенном проходом по всей длине. Расположенные параллельными рядами места депутатов находятся друг против друга по обе стороны от места, занимаемого спикером. Такое расположение мест обеспечивает соблюдение принципа разделения депутатов на правительственное большинство и оппозицию, который не нарушается и с появлением в парламенте третьей политической партии. Каждый депутат имеет отдельный столик, снабженный аппаратурой для прослушивания синхронного перевода, так как на заседаниях используются оба официальных языка Канады— английский и французский. Парламент созывается на сессию генерал-губернатором, который действует по рекомендации премьер-министра.

Депутаты вновь избранной палаты общин собираются в ее помещении и регистрируются. Затем клерк палаты приводит их к присяге. По давней традиции депутаты направляются в помещение сената, где представитель генерал-губернатора напоминает им о необходимости избрать спикера палаты общин. Члены палаты возвращаются и на своем первом заседании, которое ведет клерк, избирают спикера. После завершения выборов депутаты во главе со спикером вновь следуют в сенат, где спикер информирует генерал-губернатора о своем избрании и торжественно напоминает о “неотъемлемых привилегиях депутатов”, включая свободу слова и беспрепятственный доступ к “особе генерал-губернатора”. По завершении этого ритуала следует тронная речь, с которой генерал-губернатор обращается к сенаторам и членам палаты общин. Вернувшись в помещение палаты общин, депутаты избирают трехпартийный комитет, который вырабатывает рекомендации по назначениям в постоянные комитеты палаты. На следующем заседании начинаются восьмидневные дебаты по тронной речи.

Согласно Конституции, палата общин собирается на сессии не реже одного раза в год. Продолжительность сессии не определена. Если возникает необходимость, палата созывается на сессии два и более раз в году. Основным источником процедуры палаты общин является регламент, который периодически обновляется и дополняется. Он состоит из 128—130 правил и указателя. Регламент публикуется одновременно на английском и французском языках и оба варианта включаются в один небольшой том. Новые процедурные правила принимаются самой палатой общин в форме резолюций, которые вступают в силу немедленно без чьей-либо санкции. Правительство, располагающее поддержкой большинства в палате, может добиться принятия практически любого выгодного для него правила. Помимо регламента известную роль играет парламентская практика. Так, например, существует формула “уходить парами”, означающая негласную договоренность между депутатом от правящей партии и его коллегой от оппозиции не участвовать в голосовании. Это позволяет обоим отсутствовать на заседании при обсуждении какого-либо спорного законопроекта без риска нарушить соотношение сил при голосовании в пользу одной из партий в палате общин. Следует иметь в виду, что план сессии парламента разрабатывается премьер-министром по согласованию с кабинетом и главным парламентским организатором правительства. Используя контролируемое им большинство, правительство получает возможность распоряжаться временем палаты. Теоретически допустимо, что правительство может добиться внесения таких изменений в регламент, которые лишат оппозицию почти всякой возможности эффективно участвовать в работе палаты общин. Этого, однако, не происходит, поскольку любой премьер-министр понимает, что в результате очередных выборов его партия может утратить большинство и оказаться на месте оппозиции, испытав на себе “месть” нового кабинета.

Согласно регламенту, время палаты представителей подразделяется на правительственное время и время “частных членов”. Кроме того, на практике в течение года выделяется 25 дней, распределенных неравномерно по отдельным периодам, когда предложения оппозиции имеют приоритет при рассмотрении в палате. Палата общин заседает пять дней в неделю — с понедельника по пятницу. По одному часу в понедельник и пятницу, а также вторник и четверг целиком отведены делам “частных членов”. В категорию этих дел входит выдвижение предложений, в первую очередь законопроектов, отдельными депутатами, которые, как правило, принадлежат к правительственному большинству, но их предложения не отражают официальную программу правительства, хотя и не противоречат ей. Время “частных членов” часто использует оппозиция. Остальное время парламентской недели используется для рассмотрения правительственных дел. Однако главный парламентский организатор оппозиции может вступить в контакт с главным парламентским организатором правительства, а через него и с премьер-министром и добиться обсуждения того или иного вопроса. Это не означает, что правительство передает оппозиции контроль за использованием времени палаты общин. В распоряжении правительства остается целый ряд мер, позволяющих контролировать дебаты и регламентировать время, отводимое для обсуждения каждого вопроса. В частности, правительство может внести предложение о предоставлении преимущества любому правительственному делу на любой срок. Заседание палаты начинается с молитвы, которую читает спикер попеременно на английском и на французском языках. Затем палата общин приступает к рассмотрению вопросов порядка (повестки) дня. Регламент устанавливает примерную очередность рассмотрения пунктов повестки дня заседания: третье чтение законопроектов; рассмотрение докладов комитетов; решение вопроса о передаче билля после второго чтения и стадии комитета в комитет всей палаты; рассмотрение поправок сената к законопроектам, уже получившим одобрение в палате; второе чтение законопроектов. Любой пункт может быть исключен из повестки дня по различным основаниям (например, отсутствие депутата, давшего уведомление о намерении внести предложение и т. п. ), но рассмотрен на следующем заседании в приоритетном порядке. Регламент достаточно подробно определяет процедуру проведения дебатов по внесенным депутатами предложениям. Для получения слова в ходе дебатов член палаты должен подняться со своего места и обратиться к спикеру. Если встают несколько депутатов, спикер определяет, кто был первым, и предоставляет ему слово. Правила предусматривают, что любой член палаты в этот момент может внести предложение предоставить слово всем поднявшимся со своих мест депутатам. Обычно такие предложения принимаются без обсуждения немедленно по их внесении. Согласно регламенту, продолжительность выступлений не должна превышать 40 мин. Исключение составляют речи премьер-министра и лидера оппозиции, а также выступление любого министра, который вносит правительственный законопроект, ответное слово депутатам и выступление члена палаты, желающего поставить на голосование предложение о выражении недоверия правительству. Правила процедуры предусматривают, что обсуждению подлежат следующие категории предложений депутатов: об изменении повестки дня; об одобрении доклада постоянного или специального комитета; о повторном обсуждении уже рассматривавшегося вопроса; о втором чтении законопроекта; о третьем его чтении; о рассмотрении поправок сената к биллю, уже одобренному палатой; о срочном рассмотрении вопроса, имеющего важное значение; о создании согласительного комитета совместно с сенатом; о создании комитета палаты; о принятии решения в рамках комитета всей палаты; иные предложения, относящиеся к должному осуществлению полномочий палаты общин, ее прав и привилегий.

Спикер может прервать выступление депутата и лишить его слова, если тот допускает повторы или уклоняется от темы обсуждения.

Ни один депутат не может выступать по одному и тому же вопросу дважды, за исключением случаев, когда возникает необходимость дать разъяснения или сделать уточнения по существу его основного выступления. Правила запрещают обсуждение таких уточнений или разъяснений. Кроме того, спикер может разрешить выступить с ответным словом депутату, ранее внесшему предложение по существу. При этом инициаторы поправок и сопутствующих предложений права на ответное слово не имеют. Правила палаты общин канадского парламента предусматривают ряд способов ограничения дебатов по обсуждаемым вопросам. 1. Закрытие дебатов. Данный процедурный прием основывается на том, что на любой стадии рассмотрения вопроса какой-либо министр с предварительным уведомлением может внести предложение завершить обсуждение к 1 ч утра без объявления перерывов в работе палаты. Такое предложение ставится на голосование спикером или председателем комитета всей палаты без обсуждения. В случае принятия предложения существенно меняется процедура рассмотрения вопроса: выступления не должны превышать 20 мин, и никто не может брать слово дважды. В 1 ч утра палата принимает решение по данному вопросу, вне зависимости от того, на какой стадии рассмотрения он находится. Закрытие дебатов явилось столь эффективным орудием в руках правительства, что оппозиция была вынуждена искать свои методы затягивания или срыва дебатов по правительственным законопроектам. Один из таких методов заключается в следующем. Согласно давней традиции, звонок, призывающий депутатов занять свои места в зале и принять участие в голосовании, звенит до тех пор, пока главные парламентские организаторы не сообщат спикеру о том, что депутаты собрались и готовы голосовать. На сессии палаты в 1982 г. главный парламентский организатор оппозиции после включения звонка просто покинул здание парламента и звонок звенел в течение 15 дней. Это парализовало работу палаты и явилось своеобразной забастовкой депутатов от оппозиции. В настоящее время регламент предусматривает, что звонок может звучать максимум 30 мин, после чего палата приступает к работе.

2. “Кенгуру”. Этот прием сводится к следующему. На стадии доклада законопроекта спикер (или председатель комитета всей палаты, либо председатель комитета) определяет, какие поправки из числа предложенных к законопроекту поставить на обсуждение, а какие — нет. Он решает этот вопрос по собственному усмотрению, останавливаясь на тех, которые считает нужными, перескакивая через некоторые поправки (отсюда название приема). Этот процедурный прием дает возможность председательствующему проводить линию, выгодную правительству. 3. “Гильотина” —наиболее жесткий прием свертывания дебатов, который ограничивает их как во времени, так и по содержанию. Правительство, применяющее данный прием, отбирает для обсуждения в палате общин отдельные статьи законопроекта и выделяет на их обсуждение в различных стадиях точно установленные отрезки времени. По истечении этого времени палата обязана прекратить обсуждение данной статьи независимо от того, закончено обсуждение или нет. С помощью такого приема правительство лишает палату общин возможности обсуждать некоторые статьи, а иногда и целые части законопроекта. Обычно “гильотина” применяется для сокращения времени на рассмотрение законопроектов.

Иногда правительство сочетает указанные приемы: вносит предложение о “гильотине”, применяет “кенгуру” и предлагает закрытие дебатов. Палата общин выражает свою волю в следующих основных формах. Билли (законопроекты), которые после их одобрения сенатом и утверждения генерал-губернатором становятся законами — Актами парламента. Они подразделяются на публичные и частные. Резолюции, В них может выражаться мнение палаты, регулироваться внутренние организационные вопросы. Например, посредством принятия резолюции палата создает комитеты, изменяет регламент. Декларации по вопросам внутренней и внешней политики.

Приказы. Содержат обычно предписания по конкретному вопросу (например, освобождение из-под стражи лица, задержанного приставом за нарушение порядка в помещениях палаты). Кроме того, спикер может издавать особые приказы, в форме которых обычно даются указания должностным лицам палаты общин, не являющимся депутатами. 1. Устное голосование. При использовании этого способа спикер ставит вопрос и просит депутатов ответить, голосуют ли они “за” или “против”. Спикер на слух определяет, каково мнение большинства. При этом депутаты меньшинства стремятся кричать как можно громче. Иногда результаты устного голосования определить очень трудно. Если по меньшей мере пять депутатов поставят под сомнение результаты устного голосования, спикер обязан провести голосование путем вставания. 2. Голосование с подразумеваемым согласием. В этом случае спикер задает вопрос: “Есть ли возражения? ” Если из зала не слышится возгласов несогласных, решение считается принятым. Большинство второстепенных вопросов решается именно в таком порядке.

3. Поименное голосование путем вставания. При таком способе голосования сначала встают депутаты, выступающие за принятие какого-либо предложения. Помощник клерка палаты подсчитывает голоса и ставит отметки против фамилий этих депутатов в списке членов палаты. Затем такая же процедура применяется в отношении депутатов, голосующих против. Результаты голосования передаются клерком палаты спикеру, который оглашает их перед депутатами. Клерк затем составляет протокол голосования. 4. Простое голосование путем вставания. Применяется лишь в случае, когда палата общин преобразует себя в комитет всей палаты. При простом голосовании подсчитываются лишь голоса “за” и “против”, отметки в списке депутатов не проставляются. Такой способ используется в целях экономии времени.

5. Тайное голосование с использованием бюллетеней. Применяется с 1986 г. при выборах спикера палаты. Вопрос об обязательном голосовании процедурными правилами палаты до сих пор не урегулирован. В палате общин не используется каких-либо электрических или электронных устройств для подачи и подсчета голосов. Согласно Конституции Канады, кворум в палате общин составляют 20 человек, включая спикера. Спикер голосует лишь в случае, когда голоса делятся поровну. Решения принимаются простым большинством голосов.

Конституция Канады не устанавливает особого порядка одобрения поправок к тексту Основного закона в палате общин.

Палата общин при чрезвычайных обстоятельствах может проводить закрытые заседания. Соответствующее решение принимается спикером по рекомендации партийных лидеров палаты.

Стенограммы заседаний, информация о повестке дня, уведомления о вопросах и предложениях публикуются в двух ежедневных изданиях палаты общин.

Законодательный процесс

Порядок прохождения законопроектов в палате общин зависит от вида законопроекта. По предмету регулирования (по кругу вопросов) законопроекты подразделяются на публичные и частные. К публичным биллям относятся законопроекты, которые изменяют или дополняют общенациональное законодательство и в той или иной степени касаются всех (бюджет, социальное обеспечение, здравоохранение и т. д. ), к частным —законопроекты, имеющие локальное значение и касающиеся отдельных лиц или организаций (изменение правового статуса компании или благотворительного общества).

Публичные законопроекты, в свою очередь, в зависимости от того, по чьей инициативе они были внесены, подразделяются на правительственные, то есть внесенные кабинетом (на практике — министром-депутатом), и законопроекты, вносимые отдельными депутатами (билли “частных членов”). Процедура их рассмотрения одинакова, но любой правительственный билль имеет гораздо больше шансов быть в конечном счете утвержденным палатой общин. Правительственные законопроекты вырабатываются самим кабинетом или комитетом кабинета по вопросам законодательства и оформляются с учетом процедурных требований в министерстве юстиции.

Страницы: 1, 2