Способы и современная практика урегулирования - (диплом)

Предпринятые Россией (при поддержке ООН и ОБСЕ) усилия привели к тому, что с 12 мая 1994 г. было установлено прекращение огня. Временное перемирие дало возможность начать переговорный процесс между конфликтующими сторонами. К переговорам активно подключилась Минская группа, созданная под эгидой СБСЕ. Длящееся с середины 1994 г. перемирие лишь фиксирует сложившийся статус-кво, который в конечном счете является неприемлемым для обеих сторон конфликта. Армянское население НКР ставит своей целью окончательно присоединиться к Армении. Эта позиция, естественно, находит поддержку и у населения Армении. Последняя официально требует признания НКР равноправной стороной конфликта и привлечения ее руководства к полноправному участию в переговорном процессе. В свою очередь Азербайджан стремится восстановить свой государственный суверенитет над контролируемой карабахскими армянами территорией. В то же время делаются заявления о том, что Нагорному Карабаху в рамках Азербайджана может быть предоставлена широкая автономия. Этот вопрос тесно увязывается с проблемой возвращения азербайджанских беженцев.

С международно-правовой точки зрения в данном случае налицо противоречие между принципами территориальной целостности государства, с одной стороны, и принципом признания права наций на самоопределение - с другой. Оба принципа закреплены в основополагающих документах ООН и ОБСЕ, и решение вопроса об их реальном соотношении во многом зависит от политической ситуации, прежде всего от поддержки международным сообществом одной из противоборствующих сторон. Решение карабахской проблемы на основе только одного из указанных принципов невозможно. Ни одна из протиборствующих сторон не способна навязать свою волю другой, в то же время решение, принятое на основе учета интересов только одной стороны, никогда не будет принято другой. Иначе говоря, проблема Нагорного Карабаха может быть решена только на основе компромиссного учета интересов как Армении, так и Азербайджана.

Минская группа ОБСЕ подготовила программу поэтапного решения нагорно-карабахского конфликта. Положения этой программы легли в основу Лиссабонскихпринципов, призванных стать составной частью урегулирования. Они предусматривают:

    - территориальную целостность Азербайджана и Армении;

- правовой статус Нагорного Карабаха, определенный в соглашении на основе самоопределения, которое обеспечит НК самую высокую степень самоуправляемости в составе Азербайджана;

- гарантированную безопасность для Нагорного Карабаха и всего его населения. Лиссабонские принципы стали основой миротворческой программы продолжающегося и по сей день поиска компромисса. К сожалению, прямые встречи президентов Азербайджана и Армении не сблизили позиции сторон. Президент Азербайджана Г. Алиев заявил, что азербайджанская сторона не примет предложение о создании "общего государства" на территории Азербайджана и предоставлении в его рамках Нагорному Карабаху статуса "государства", поскольку "это означает скрытое предоставление Нагорному Карабаху статуса государственной независимости". Президент Армении отметил, что Армения и Нагорный Карабах приняли последний план Минской группы ОБСЕ, хотя для них это было "очень трудным решением. Есть де-факто сложившаяся картина и Армении больше нечего уступать". Как бы то ни было, уже хорошо, что продолжаются переговоры, что нет большой стрельбы.

Грузино-Абхазский конфликтв значительной степени связан с поспешными, непродуманными действиями тбилисских властей в период президентства З. Гамсахурдия. Суть их в следующем: в 1991 г. независимая Грузия объявила об отмене действия Конституции Грузии 1978 г. , предусматривающей вхождение в нее Абхазии на правах автономной республики. Было восстановлено действие Конституции 1918 г. согласно которой Грузия является унитарным государством, не имеющим в своем составе территориальных автономий.

Односторонние действия были восприняты в Абхазии как угроза ассимиляции малочисленного абхазского этноса. Поэтому в Сухуми приняли решение отменить Конституцию Абхазии 1978 г. и восстановить Конституцию Абхазии 1925 г. , по которой она являлась независимым государством. Сухуми предлагал строить взаимоотношения с Тбилиси в рамках единого федеративного государства. Получив отказ, Сухуми предложил заключить с Грузией межгосударственный договор. Обсуждение проекта нового договора предполагалось вынести на заседание Верховного Совета Абхазии 14 августа 1992 г. Тбилиси предпочел силовое решение вопроса и именно в этот день были введены войска на территорию Абхазии, которым абхазы оказали вооруженное сопротивление. В сентябре 1993 г. абхазы при поддержке добровольцев из северокавказских республик и других регионов России нанесли поражение грузинской армии, восстановив контроль над всей территорией Абхазии. Крупномасштабные боевые действия с применением современной авиации и тяжелой техники продолжались более 13 месяцкв. В боях с обеих сторон погибло по несколько тысяч человек. Общее число беженцев, включая грузин, армян, русских, составило более 250 тысяч.

После длительных переговоров под эгидой ООН и при посредничестве России 14 мая 1994 г. в Москве было подписано Соглашение о прекращении огня и разъединении сил. На основе этого документа и решения Совета глав государств СНГ в зоне конфликта были размещены Коллективные силы по поддержанию мира СНГ, а фактически российский миротворческий контингент.

В июле 1996 г. и ноябре 1997 г. состоялись встречи грузинской и абхазской сторон под эгидой ООН с участием России в качестве посредника и представителей ОБСЕ. Подключение ООН к урегулированию конфликта позволило поддержать положительную динамику переговорного процесса. Если раньше Сухуми отказывался вести прямые переговоры с Тбилиси, то теперь В. Ардзинба высказался за продолжение грузино-абхазских переговоров по решению проблемы беженцев. 28 января 1999 г. Совет Безопасности ООН единогласно продлил мандат ООН по наблюдению в Грузии до 31 июля 1999 г. СБ потребовал от Грузии и Абхазии, чтобы "они расширили свое участие в осуществляемом под эгидой ООН мирном процессе, продолжали стремиться к диалогу, расширили свои контакты на всех уровнях и безотлагательно проявили необходимую волю для достижения существенных результатов по ключевым вопросам переговоров".

В решении глав государств СНГ предусмотрено расширение участия СНГ в миротворческой операции в Абхазии и в этой связи содержится призыв к государствам положительно отреагировать на обращение о выделение в состав КСПМ воинских контингентов, наблюдателей и других форм участия в операциях по поддержанию мира.

В настоящее время обстановка в Абхазии остается достаточно напряженной. Особое беспокойство у абхазских властей вызывает намерение Грузии построить в бухте Анакли (на границе Грузии и Абхазии) военно-морскую базу, на строительство которой США планируют выделить около 800 тыс. долларов с условием, что в последующем военный объект будет использоваться совместно. Одновременно США пообещали выделить Грузии на развитие "приоритетных сфер" 34 млн. долларов. Грузино-южноосетинский конфликт возник по тем же причинам, что и абхазский, и в то же время. С 1922 г. Южная Осетия входила на правах автономии в состав Грузии. Хотя осетины формально оказались разделенным народом, поскольку имели два административных образования (автономная область в Грузии и автономная республика в России) - эта разделенность в составе СССР не приводила к конфликтным ситуациям. После восстановления Конституции 1918 г. Тбилиси отменил автономию Южной Осетии. В ответ на несогласие осетин с этим решением Грузия прибегла к силовым методам, развернув военные действия в Южной Осетии. Однако осетины вскоре нанесли поражение грузинским войскам и вытеснили их с южноосетинской территории. Установившееся в результате состояние ни войны, ни мира продолжается уже более семи лет. После военной победы и установления временного перемирия усилия руководства Южной Осетии направлены на решение двух задач обеспечение экономического выживания и государственное строительство. Республике удалось выстоять и выжить.

Главная роль в усилиях по ликвидации последствий конфликта принадлежит созданной на основе Сочинского соглашения Смешанной контрольной комиссии. С декабря 1992 г. в Грузии работает Миссия ОБСЕ, которая во взаимодействии со сторонами также стремится содействовать политическому урегулированию конфликта.

16 мая 1996 г. в Кремле был подписан Меморандум о мерах по обеспечению безопасности и укреплению взаимного доверия между сторонами в грузино-осетинском конфликте. Согласно этому документу стороны отказываются от применения или угрозы применения силы, берут обязательства в рамках СКК разработать план поэтапного сокращения застав и постов миротворческих сил в зоне конфликта, гарантировать достойное решение проблемы беженцев и перемещенных лиц. После подписания Меморандума процесс мирного урегулирования грузино-осетинского конфликта в целом приобрел позитивную динамику, хотя реализация достигнутых договоренностей продвигается сложно. Неоднозначный опыт урегулирования этнических конфликтов на территории СССР представляет собой следствие не только объективных сложностей такого урегулирования, но и ошибок, допущенных в ходе миротворческой деятельности. Подобные ошибки заключались в недооценке или прямом игнорировании закономерностей самого конфликта, наличия у него различных стадий. Можно выделить шесть предпосылок, необходимых для урегулирования этнических конфликтов:

- каждая из враждующих группировок должна иметь единое командование и контролироваться им;

- стороны должны контролировать территории, которые обеспечивали бы им относительную безопасность после заключения перемирия;

- достижение состояния определенного равновесия в конфликте, когда стороны либо временно исчерпали свои военные возможности, либо уже добились многих своих целей;

- присутствие влиятельного посредника, способного повысить интерес сторон к достижению перемирия и добиться признания этнического меньшинства в качестве стороны в конфликте;

- согласие сторон на "замораживание" кризиса и на то, чтобы отложить всеобъемлющее политическое урегулирование на неопределенный срок; - размещение по линии разъединения миротворческих сил, достаточно авторитетных или сильных для сдерживания сторон от возобновления боевых действий. Наличие авторитетного единого командования у каждой из воюющих группировок, которое обладало бы достаточной властью для обеспечения контроля за полевыми командирами и приказы которого исполнялись бы является первым необходимым условием для ведения любых переговоров о прекращении огня. В противном случае достижение каких-либо соглашений вообще не представляется возможным. Не случайно одним из первых шагов российских властей по разрешению осетино-ингушского конфликта было создание властных структур в Ингушетии с тем, чтобы иметь лидера, с которым можно было бы вести диалог.

Наличие контроля над территорией, обеспечивающей сторонам хотя бы относительную безопасность, представляется едва ли не ключевой предпосылкой к урегулированию. Если путем соглашения о перемирии предполагается "заморозить" крайне невыгодную и уязвимую конфигурацию зоны контроля, такое соглашение обречено на провал. Чересполосный характер контролируемых армянскими и азербайджанскими формированиями анклавов в Нагорном Карабахе, существовавший до начала 1992 г. , где населенный азербайджанцами укрепленный район Шуша-Ходжалы практически разрезал на две части армянский ареал, не оставлял возможностей по выполнению ни одного из многочисленных соглашений о прекращении огня. Следует отметить, что фаза конфликта, связанная с созданием компактного и защитимого ареала, является наиболее опасной и кровопролитной. В Нагорном Карабахе, Южной Осетии, Абхазии и в Пригородном районе она сопровождалась массовым изгнанием мирного населения и значительными жертвами среди него.

Достижение определенного равновесия в ходе конфликта, когда стороны либо, хотя бы временно, исчерпали свои военные возможности, либо уже добились многих своих целей, казалось бы, представляется наиболее благоприятной стадией для начала действенных миротворческих усилий... Действительно, конфликт, вроде бы выдохся сам собой и все, что требуется обеим сторонам - это зафиксировать на бумаге сложившуюся де-факто линию контроля и прекращения огня. Между тем юридическое закрепление прекращения огня после достижения стадии равновесия сопряжено с большими трудностями. В Абхазии оно было достигнуто путем сильного российского давления на конфликтующие стороны. В остальных случаях мирное урегулирование было достигнуто еще на той стадии, когда конфликт вошел в состояние естественного равновесия. В сущности, достижение естественного равновесия происходит после того, как одна из сторон фактически потерпела поражение. Это не позволяет ей соглашаться со свергшимися фактами, а побуждает избегать каких-либо обязывающих соглашений с целью выиграть время до созревания подходящих для реванша условий.

Как показывает опыт, появление на сцене влиятельного посредника, способного повысить интерес сторон к достижению соглашения, могло бы предотвратить переход конфликта из фазы достижения одной из сторон минимальных целей безопасности в стадию динамичного равновесия. Именно в этот период появляются шансы на быстрый успех внешнего миротворчества. Формированиям этнического меньшинства к этому моменту уже удалось предотвратить худшее, но исход дальнейших боевых действий против превосходящего по потенциалу противника все еще остается в его глазах неопределенным и рискованным. Другая сторона после понесенного первого поражения уже не может надеяться на легкую победу и быстрое окончание войны на выгодных для себя условиях, но она еще и не настолько унижена, чтобы противиться реальному урегулированию. Важным моментом является признание этнического меньшинства стороной в конфликте - как посредником, так и центральными властями. Первоначальное непризнание Нагорного Карабаха азербайджанскими властями в качестве самостоятельной стороны и их стремление вести переговоры напрямую с правительством в Ереване блокировало все попытки достижения компромисса на ранних стадиях боевых действий. Продолжительное непризнание этнического меньшинства в качестве стороны в конфликте, особенно если оно проявляет готовность к диалогу, подрывает шансы на достижение мира. Согласие сторон на "замораживание" кризиса и, следовательно, на то, чтобы отложить всеобъемлющее политическое урегулирование на неопределенный срок, неизбежно в условиях, когда удовлетворение целей каждой из них представляется недостижимым. Признание новым независимым государством отделения этнического меньшинства с целью образования им собственного государства или тем более перехода под юрисдикцию соседней державы нереально в условиях, когда большинство населения находится под влиянием сильных националистических настроений и просто психологически не готово принять такую идею. Кроме того, в условиях внутренней неустойчивости большинства стран СНГ, отделение одного из меньшинств создало бы опасный прецедент, опираясь на который отделения потребовали бы и другие этнические группы и регионы. Неконтролируемый процесс самоопределения в ситуации, когда большинство стран СНГ сталкивается с сепаратистскими настроениями, поставил бы под угрозу их территориальную целостность и привел бы к значительной дестабилизации всего постсоветского геополитического пространства.

Размещение по линии разъединения миротворческих сил, достаточно авторитетных или сильных для сдерживания сторон от возобновления боевых действий, является важным обстоятельством, способным нейтрализовать основной недостаток промежуточных соглашений о перемирии. При урегулировании конфликтов на территории бывшего СССР стороны значительно модифицировали практику миротворчества, используемую под эгидой ООН. В соответствии с ней, силы по поддержанию мира вооружены только легким стрелковым оружием и формируются из представителей стран, более или менее нейтральных по отношению к участникам конфликта.

Процесс роста национального самосознания и самоопределения этнических групп носит объективный характер. Как и любой другой процесс, направленный на изменение статус-кво, он сопровождается определенной дестабилизацией. Подобная дестабилизация может развиваться как в мирных, контролируемых рамках, так и сопровождаться вооруженными конфликтами. Сохранение мира здесь зависит прежде всего от способности этнического меньшинства, требующего более высокого политического статуса, и центральных властей пойти на диалог и решать возникшие противоречия в русле ненасильственных действий и конституционных реформ. Несмотря на определенные успехи России в поддержании мирного состояния в "зонах напряженности", наблюдается явная стагнация процесса политического урегулирования существующих здесь конфликтов, что связано как с объективной сложностью решения проблем в силу различия подходов сторон, жесткости в отстаивании собственных интересов, так и с ограниченными возможностями действующей в СНГ модели разрешения кризисов, базирующихся главным образом на материальных ресурсах и политическом влиянии России.

Содружеству так и не удалось сформировать дееспособные механизмы сотрудничества в военно-политической области, в том числе в сфере миротворчества. Участились обвинения Москвы со стороны руководства Грузии и Азербайджана в том, что российские миротворческие контингенты представляют собой военную опору сепаратистских сил, поддерживаемых Россией с целью сохранения своего военного присутствия в регионе.

Для того, чтобы придать динамику миротворческим действиям в рамках СНГ безотлагательно требуется:

- разработать единую концепцию миротворчества, согласованную всеми странами СНГ. Необходимо, чтобы операции по поддержанию мира проводились в точном соответствии с международно-правовыми нормами, прежде всего закрепленными в Уставе ООН. При этом следует исходить из того, что миротворческие силы по своему статусу изначально отличаются от любых иных военных формирований: в случае конфликта они не могут быть направлены против кого-либо или в защиту какой-либо одной стороны. Иначе из миротворческих они могут превратиться в карательные;

- укрепить и расширить международно-правовую базу миротворческой деятельности, что может быть осуществлено лишь при присоединении к существующим документам государств, до сих пор в них не участвующих;

- решить насущные организационно-структурные проблемы коллективного миротворчества СНГ; прежде всего с целью обеспечения адекватного участия воинских формирований других государств СНГ в проведении миротворческих операций на его территории;

- обеспечить распределение финансовых и иных расходов на взаимно согласованной основе и при безоговорочном исполнении взятых обязательств всеми сторонами. Решение всего комплекса этих непростых проблем, вероятно, может быть осуществлено только в рамках общего процесса укрепления единства самого СНГ. Участие представителей большинства государств СНГ в юбилейных торжествах НАТО, проходивших в разгар агрессии против Югославии, еще раз подтвердило, что западная составляющая является приоритетным направлением их внешней политики. Демонстративное присоединение Узбекистана к группе ГУАМ (Грузия, Украина, Армения, Молдавия) именно в рамках натовских мероприятий свидетельствует об активной поддержке Вашингтоном создания системы субрегиональной безопасности вне рамок СНГ.

На Западе рассматривают подобную тенденцию как важный фактор, способствующий усилению его влияния на постсоветском пространстве, изучают варианты отношения закавказских государств к проблеме миротворчества в СНГ. При этом преобладает точка зрения, что пока следует ограничиться концептуальной подготовкой к вытеснению России из "зон напряженности" в пользу "более эффективного" натовского участия.

Несмотря на субъективный, а зачастую и преднамеренно извращенный характер оценок в Баку и Тбилиси российских усилий по стабилизации обстановки в Закавказье, российская дипломатия активно продолжает свои миротворческие и посреднические усилия. При этом Россия стремится учитывать оптимальный предел особой ответственности в сочетании с ответственностью ОБСЕ и ООН, а также заинтересованных государств... Миротворческие инициативы внерегиональных государств, в том числе и США, приветствуются Россией если учитывают традиционные интересы России и не направлены на ее "выдавливание" из региона. Россия категорически против попыток применения югославского варианта урегулирования конфликтов на постсоветстком пространстве. Международным сообществом уже накоплен определенный опыт решения подобных проблем, какова был ни была их кажущаяся неразрешимость. Практика показывает, что восстановить прочный мир в том или ином конфликтном регионе можно лишь путем кропотливой политической работы. Необходим целый набор действий - превентивная дипломатия, урегулирование кризисов, миротворчество, постконфликтное восстановление и т. д.

Внешнее воздействие в данном случае играет вторичную роль и ограничено лишь возможностями по созданию условий, препятствующих эскалации кризиса до уровня вооруженной борьбы. Меры по предотвращению вооруженного конфликта должны быть адресованы как этническому меньшинству, так и центральным властям. С одной стороны, необходимо исключить всякую внешнюю поддержку сепаратистским устремлениям меньшинства. Ему следует дать ясно понять, что его самопровозглашенная независимость не будет признана международным сообществом до тех пор, пока с этим не согласится центральное правительство. Но с другой стороны международное сообщество ни при каких условиях не смирится с возможными попытками инициировать разрешение кризиса насильственным путем. Реалии сегодняшнего дня свидетельствуют о том, что особая ответственность России за мир и безопасность в Закавказье и странах СНГ не освобождает руководство независимых государств от ответственности за мирное урегулирование. На этом пути нет непреодолимых препятствий, но решающее значение имеет добрая воля сторон прийти к достижению взаимоприемлемых решений на основе права и в духе ответственности как перед своими народами, так и перед мировым сообществом.

    3. Ближний Восток

Смена власти в Израиле произошла в момент, когда мирный процесс вплотную подошел к этапу принятия наиболее ответственных решений: 5 мая 1996 г. в египетском городе Таба формально был дан старт трехлетним переговорам об окончательном статусе палестинских территорий, в повестку дня которых согласно мадридской формуле и подписанным палестино-израильским соглашениям включены проблемы определения устройства сектора Газа и Западного берега реки Иордан, границ палестинского образования, судьба Иерусалима, израильских поселений, палестинских беженцев. На сирийско-израильском направлении диалог, когда он был приостановлен Израилем в марте 1996 г. находится в субстантивной фазе. Таким образом, "наследство", переданное "рабочим" правительством Ш. Переса правой коалиции, включая несомненные достижения в деле примирения, одновременно было перегружено ждущими урегулирования сложнейшими проблемами и, кроме того, отягощено ситуацией на ливанском и палестинском направлениях. Была отложена передислокация израильских войск из Хеврона, отсрочены другие согласованные шаги промежуточного характера. Если палестинцы испытывали неуверенность насчет готовности Б. Нетаньяху следовать ранее достигнутым договоренностям, то в Дамаске не оставалось сомнений в том, что новый премьер не намерен продолжать переговоры на прежней основе, допускающей при определенных условиях уход Израиля с Голанских высот. Начинать же переговоры "с чистой страницы", как это предложил Б. Нетаньяху, явилось бы, по мнению сирийцев, крупным шагом назад, поскольку перечеркивало бы с огромным напряжением выработанные в течение четырех лет взаимопонимания, которые, хотя и не носили окончательно оформленного характера, однако являлись существенным результатом. Идти на возобновление переговоров по иной формуле, нежели "территории в обмен на мир" плюс равная безопасность, Дамаск явно не собирается, что подтвердили предпринимавшиеся попытки составить новое "уравнение".

Не добавила доверия у сирийцев к Б. Нетаньяху и выдвинутая им в конце июля 1996 г. инициатива, получившая название "Ливан - сначала". Она была с порога отвергнута Дамаском и Бейрутом как нацеленная на отрыв ливанского направления от сирийского.

15 января 1997 г. на встрече Я. Арафата с Б. Нетаньяху был заключен Протокол об отводе израильских войск из Хеврона в течение 10 дней. Кроме того, Израиль согласился продолжить передислокацию войск на Западном берегу: ее очередной этап должен быть осуществлен в течение первой недели марта. Израильский премьер также дал "зеленый свет" возобновлению переговоры по таким важным для палестинцев вопросам, как открытие аэропорта и строительство морского порта в Газе, обеспечение безопасных коридоров между Газой и Западным берегом, освобождение палестинских заключенных. В свою очередь, Палестинская национальная администрация (ПНА) выразила готовность к более тесному сотрудничеству с израильскими властями в борьбе с терроризмом. Стороны договорились начать чрез два месяца переговоры об окончательном статусе палестинских территорий.

В отличие от других палестинских городов, из которых израильская армия ушла до палестинских выборов, состоявшихся 20 января 1996 г. , в Хевроне проживают 400 израильских поселенцев, обеспечение безопасности которых и являлось сложной проблемой переговоров. Стремясь избежать "физического" раздела города, палестинское руководство наряду с этим поставило более широкую задачу: одновременно с достижением компромисса по Хеврону заангажировать правительство Б. Нетаньяху в отношении последующих шагов по выполнению Временного соглашения.

Хевронский компромисс получил позитивную оценку на состоявшемся в Москве 21-22 января 1997 г. очередном заседании российско-палестинского рабочего комитета по Ближнему Востоку. С палестинской стороны отмечалось, что прогресс га переговорах, которые протекали крайне трудно, был обеспечен во многом благодаря содействию российского коспонсора, посредничеству спецкоординатора США по ближневосточному мирному процессу Д. Росса, усилиям Египта и Иордании, предпринятым в момент, когда диалог был на грани срыва.

Успех по Хеврону, вселял в палестинцев определенные надежды. Действительно, были сформированы девять совместных комитетов по выполнению нереализованных положений Временного соглашения, и дело, казалось, шло к переговорам об окончательном статусе.

18-19 февраля 1997 г. состоялся официальный визит Я. Арафата в Россию. По его итогам было опубликовано совместное заявление, в котором говорилось, в частности, следующее:

"Договоренности по Хеврону позволили восстановить нормальный ход выполнения соглашений о переходном периоде. Ключевым аспектом этого процесса являются последующие этапы согласованной передислокации израильских войск. Стремление палестинцев, поддерживаемое российским коспонсором, добиться в русле переговоров претворения их национальных прав, включая право на самоопределение, не наносит ущерба законным интересам Израиля. Формирование на согласованной основе палестинской государственности призвано стать фактором укрепления взаимной безопасности и добрососедских палестино-израильских отношений .... " Период относительного благополучия на палестино-израильском направлении продлился недолго. Формально подтвердив и конкретизировав взятые Израилем обязательства, Б. Нетаньяху вместе с тем придал договоренностям новое толкование. Так, положение о недопустимости односторонних действий, изменяющих статус палестинских территорий, он стал интерпретировать как отказ от их аннексии со стороны Израиля и провозглашения государства со стороны палестинцев, не распространяя данное положение на поселенческую деятельность. Такой подход имел наиболее деструктивный эффект для переговорного процесса. 26 февраля правительство Израиля приняло решение приступить к строительству нового жилого квартала для израильтян в районе Хар Хома (Джебель Абу Гнейм) в Восточном Иерусалиме, что вызвало резкий протест палестинцев, решительное осуждение арабских и исламских государств, острую негативную реакцию международного сообщества. 27 февраля на брифинге в МИД России было сделано заявление, в котором отмечалось, что упомянутое решение "противоречит духу палестино-израильских соглашений, резолюциям Совета Безопасности, создает дополнительные препятствия на пути продвижения ближневосточного мирного процесса".

В ходе переговоров с Б. Нетаньяху в Москве 10-12 марта с российской стороны на высшем уровне подчеркивалось, что односторонние действия Израиля в вопросах, относящихся к повестке дня переговоров об окончательном статусе палестинских территорий - таких, как Восточный Иерусалим и поселения, - чреваты самыми негативными последствиями для мирного процесса.

Проблема Хар Хома, где строительные работы были все-таки начаты, стала в глазах палестинцев наиболее провоцирующим проявлением поселенческой политики Израиля, включающей конфискацию палестинских земель, вытеснение арабского населения из Восточного Иерусалима и т. д. На эту проблему "наложились" объявленные правительством Б. Нетаньяху мизерные масштабы передислокации войск, а затем просочившиеся в прессу планы окончательного раздела Западного берега при сохранении за Израилем его значительной части.

Переговоры были прерваны, а ситуация еще больше накалилась после того, как палестинский экстремист-"камикадзе" 21 марта устроил взрыв кафе в Тель-Авиве, в результате чего погибли три израильтянина.

Совет Безопасности ООН не смог адекватно прореагировать на возникший кризис, поскольку США дважды заветировали предложенные Европейским союзом и арабской группой проекты резолюций, осуждающие строительство на Хар Хома. При этом Вашингтон не изменил своей отрицательной позиции в отношении поселенческой политики Израиля и нарушения статус-кво в Иерусалиме, однако придерживался линии на то, что ООН не должна вмешиваться в эти проблемы, которые следует урегулировать в двустороннем порядке. Такой подход был бы обоснованным, если не предпринятые Израилем, как раз в одностороннем порядке, действия. А соответствующая резолюция СБ ООН могла дать толчок примирительной процедуре, как это было в сентябре 1996 г. и случалось раньше в палестино-израильских делах.

О том, что мирный процесс переживает наиболее глубокий спад со времен Мадрида, свидетельствовали беспрецедентные по своему характеру рекомендации, принятые на сессии Совета Лиги арабских государств 30 марта: приостановить нормализацию арабо-израильских отношений (дипотношения с Израилем, кроме Египта и Иордании, подписавших мирные соглашения, установили Мавритания, Марокко и Тунис, торговые - Каир и Оман), а также деятельность в рамках мирного процесса многосторонних рабочих групп по общерегиональной проблематике, которая, по мнению арабских государств, в большей степени отвечает интересам Израиля, направленным на "врастание" в регион.

Для выхода из тупика требовались энергичные коллективные усилия. С тем, чтобы задействовать российские коспонсорские возможности в этих целях, с 14 по 20 апреля была предпринята поездка в регион заместителя министра иностранных дел, специального представителя Президента России по ближневосточному урегулированию В. В. Посувалюка. Он передал Я. Арафату и Б. Нетаньяху послания Е. М. Примакова, в которых изложено видение путей к нормализации обстановки и разблокированию переговоров. Эти обращения были восприняты позитивно. Не только палестинский лидер, но и израильский премьер высказались за российское содействие преодолению критической стадии в ближневосточном урегулировании. В ходе бесед с Я. Арафатом, Б. Нетаньяху, а также Президентом Израиля Э. Вейцманом были обстоятельно рассмотрены те шаги, которые позволили бы восстановить работу палестино-израильских механизмов по выполнению Временного соглашения, среди которых - взаимодействие сторон в сфере безопасности и борьбы с терроризмом. При этом было зафиксировано взаимопонимание в том, что переговоры об определении окончательного статуса палестинских территорий должны будут налаживаться параллельно с реализацией промежуточных договоренностей о развитии самоуправления палестинцев. Дело в том, что незадолго до этого Б. Нетаньяху выдвинул идею об ускоренных, "за шесть месяцев", переговорах об окончательном статусе, которую палестинцы восприняли как попытку уйти от обязательств по переходному периоду.

Во время пребывания в Израиле В. В. Посувалюк провел коспонсорские консультации со спецкоординатором США по Ближнему Востоку Д. Россом, а также встретился и обменялся мнениями со спецэмиссаром Евросоюза по мирному процессу М. Моратиносом (консультации с ним были продолжены в Москве). При этом было отмечено, что шаги России, США и Евросоюза имеют схожую нацеленность и, хотя, разумеется, имеют свои особенности, разворачиваются с принципиальной точки зрения в общем русле.

В Израиле, Дамаске и Бейруте В. В. Посувалюком были также обсуждены состояние дел и перспективы выхода из стагнации на сирийско-ливанском участке урегулирования. Российский представитель подчеркнул целесообразность интенсификации усилий в целях обеспечения последовательной и одновременной активности на всех переговорных направлениях мирного процесса. При всей приоритетности развязывания тугих узлов противоречий на палестино-израильском направлении российский коспонсор исходит из контрпродуктивности для всего мирного процесса "забвения" сирийско-ливанского участка ближневосточного урегулирования. Эту линию оттенили визиты в Москву премьер-министр Ливана Р. Харири 7-9 апреля и министра иностранных дел Сирии Ф. Шараа 20-21 мая. Была подтверждена позиция России относительно того, что решение южно-ливанской проблемы должно быть найдено на основе выполнения резолюции 425 СБ ООН (требующей вывода израильских войск с ливанских территорий) и обеспечения равной безопасности для Ливана и Израиля. На переговорах Е. М. Примакова и министром иностранных дел Сирии были рассмотрены возможности возобновления сирийско-израильских переговоров. Как подчеркнул Ф. Шараа, Сирия остается открытой для последовательного продолжения диалога с Израилем, исходя из уже достигнутого, что не может рассматриваться в качестве предварительного условия. Е. В. Примаков заверил, что российский коспонсор будет делать все от него зависящее, чтобы сирийско-ливанский участок ближневосточного урегулирования не отодвигался на задний план. Беспрецедентное затягивание переговорной паузы имело следствием возникновение ситуации, когда напряженность в палестино-израильских отношениях достигла опасной грани. Дальнейшее задействование вне переговорных аргументов в целях укрепления позиций перед решающим этапом переговоров стало чревато риском резкого отката назад всего процесса. Осуществлявшиеся в этих условиях российским коспонсором контакты с обеими сторонами были направлены на то, чтобы прорыв произошел не в виде вспышки конфронтации, а путем возобновления диалога.

Речь шла об отработке конкретных взаимоприемлемых схем восстановления двусторонних механизмов по реализации невыполненных положений соглашения и переходном периоде и налаживанию переговоров об окончательно статусе палестинских территорий. При этом отказ от односторонних действий по тем проблемам, которые отнесены к повестке для этих переговоров, было бы обоснованным считать главной мерой доверия.

Российский коспонсор активно поддержал шаги египетской дипломатии, вышедшей на авансцену в попытках сблизить позиции палестинцев и израильтян, в том числе посредством содействия организации неформальных встреч между их представителями. В таком контакте усилия обоих коспонсоров, при всех нюансах, носили взаимодополняемый характер. В аналогичном ключе выстраивались подходы России и Евросоюза, что ярко высветило принятое Европейским советом в Амстердаме заявление в поддержку мира на Ближнем Востоке. Общность оценок ситуации в мирном процессе и тех ориентиров, которым он должен следовать, была зафиксирована в заключительном коммюнике, принятом на встрече "большой восьмерки" 22 июня в Денвере.

Возобновление палестино-израильских переговоров должно оживить мирный процесс. Но как придать ему поступательность на долговременную перспективу? В целях придать урегулированию устойчивую динамику необходимо, во-первых, зафиксировать принцип преемственности, чтобы смена правительства не влекла за собой пересмотр того, о чем уже было договорено. Любые арабо-израильские компромиссы достигаются дорогой ценой, посредством сложнейшего нащупывания зон согласия и баланса интересов. Такие договоренности и общие знаменатели нее должны подвергаться ревизии по соображениям внутриполитического, внепереговорного порядка.

Во-вторых, следует признать, что надежно удержать "на плаву" мирный процесс можно, лишь обеспечив его последовательное продвижение вперед по всем направлениям параллельно. Речь не идет о попытках искусственной синхронизации. Но надо иметь в виду то, что если все усилия концентрируются только на одном направлении, а остальные, не менее значимые, отводятся на второй план, это имеет нежелательные последствия, в том числе и для того участка, который выбран в данный момент как приоритетный.

Эти два тезиса развития переговорного процесса "по вертикали" и "по горизонтали" органически сочетаются с согласованной на Мадридской конференции задачей добиться всеобъемлющего и справедливого урегулирования на основе резолюций 242 и 338 СБ ООН. Лишь следуя заложенной в них формуле "территории в обмен на мир", можно достичь указанной цели, обеспечивающей региональную стабильность и безопасность. Частичный мир не устраивает арабов и не отвечает интересам Израиля.

    4. Африка. Континент конфликтов

За Африкой достаточно прочно утвердилась репутация наиболее конфиктоопасного места планеты, причем уровень стабильности со временем здесь не только не повышается, но и имеет тенденцию к понижению. За постколониальный период на континенте было зафиксировано 35 вооруженных конфликтов, в ходе которых погибло около 10 млн. человек, большая часть из которых (92%) - гражданское население. В Африке насчитывается почти 50% от общемирового количества беженцев (более 7 млн. человек) и 60% перемещенных лиц (20 млн. человек). Многим из них судьба уготовила трагическую участь ежедневной борьбы за существование. Нередко они оказываются "меж двух огней", воюющих за власть формирований. В межгосударственных и внутренних конфликтах в Африке находят отражение проблемы современной африканской жизни. Он обусловлены сложным переплетением различных конфликтогенных факторов - клановой, этнической и конфессиональной рознью, противоречиями социально-экономического и политического характера, последствиями крушения тоталитарных режимов, а также издержками и трудностями общественных преобразований.

Многие конфликты уходят своими корнями в период колониального раздела Африки и блокового противоборства между Востоком и Западом. Однако было бы несправедливо списывать все только на историю. Большинство конфликтов "второго поколения" развиваются по своей внутренней логике и на чисто африканской основе, хотя, безусловно, влияние внешних факторов не следует полностью сбрасывать со счетов.

Питательной почвой для кризисных ситуаций является слаборазвитость и хроническое экономическое неблагополучие Африки. На континент приходится 33 из 48 беднейших государств мира, за порогом нищеты живут 54% жителей, причем даже в тех странах, где наблюдается рост ВВП, он не поспевает за темпами увеличения населения. Возрастает внешняя задолженность Африки. уровень превышает 300 млрд. долларов, что в два с половиной раза больше совокупной стоимости африканского экспорта.

Африканские кризисы - "крепкий орешек" в практике "конфликтотерапии". Быстрому урегулированию они не поддаются. Заключение мирных соглашений далеко не всегда является гарантией успеха. "Сосуд Пандоры" может вновь открыться даже на продвинутых стадиях мирного процесса. Нелегкой задачей является идентификация участников конфликта, которых иногда насчитывается несколько десятков, причем с весьма размытыми целями и программами. В вооруженных столкновениях часто задействуются откровенные бандформирования и группы подростков. Мирное население нередко используется воюющими в качестве "живого щита". Порой решение одних проблем - возвращение беженцев, демобилизация комбатантов - ставит новые, не менее острые вопросы по их интеграции в мирную жизнь.

Положение в "горячих точках" континента в последние годы не оставалось статичным. Благодаря действиям ООН, на которой лежит главная ответственность за поддержание международного мира, а также усилиям ОАЕ, отдельных государств, в ряде случаев удавалось обеспечить позитивную динамику. В актив миротворчества можно внести успешное завершение крупномасштабной операции по поддержанию мира (ОПМ) в Мозамбике, поступательное продвижение процесса национального примирения в ЮАР. Были найдены мирные решения ряда сложных ситуаций: территориального спора между Чадом и Ливией о полосе Аузу, проблемы статуса Уолфиш-Бея. Удалось предотвратить разрастание внутренних конфликтов в Лесото, Свазиленде, Центральноафриканской Республике, на Коморах, а также территориальных споров между Нигерией и Камеруном, Эритреей и Йеменом, Намибией и Ботсваной. Однако в целом ощутимого оздоровления атмосферы безопасности в Африке пока не наблюдается. Обстановка во многих конфликтных зонах и сейчас остается напряженной. Симптоматичным в этом плане является развитие ситуации в районе Великих озер, который превратился в главную "невралгическую точку" континента. Давние противоречия между двумя народностями - хуту и тутси - выплеснулись за пределы Руанды и Бурунди, и в конфликт в той или иной степени оказались вовлечены все государства субрегиона. На поверхность вышел целый пласт проблем, накопившихся во внутренних и межгосударственных отношениях. Осенью 1996 г. эпицентром событий стали восточные провинции Заира, где к тому времени находилось около 1, 6 млн. беженцев, преимущественно руандийских хуту, и с конца прошлого века проживают тутси (баньямуленге). Именно отсюда началось раскручивание спирали насилия, иногда отряды баньямуленге, взбунтовавшиеся против дискриминации на этнической почве, вступили в столкновения с заирской армией и остатками бывших руандийских подразделений, укрывшихся с 1994 г. в лагерях беженцев. Эти стычки переросли в широкое повстанческое движение, которое поставило целью свержение правящего режима. Его возглавил Л. Д. Кабиле, ветеран заирских партизан, долгие годы борющейся за автономию провинции Киву. В руководимом им Альянсе демократических сил за освобождение Конго-Заира объединилось несколько оппозиционных Киншасе группировок. Из-за военных действий сотни тысяч людей вновь были вынуждены покинуть обжитые места, резко ухудшилась гуманитарная ситуация, обострились отношения между Заиром и его восточными соседями.

На урегулирование кризиса были направлены усилия ООН, одобрившей мирный план, который был разработан специальным представителем генсекретарей ООН и ОАЕ М. Сахнуном. Активные действия предпринимались по линии ОАЕ и отдельных государств. При международном посредничестве были организованы прямые встречи руководителей противоборствующих сторон, однако желаемых результатов они не принесли.

На фоне отсутствия единства в правящих кругах Заира, деморализации армии повстанцы продолжали развивать успех, одновременно ужесточая требования к центральным властям. Страна все глубже погружалась в пучину кризиса и внутренних междоусобиц. В конечном итоге исход противостояния был решен силовым, хотя относительно бескровным путем: 17 мая 1997 г. отряды повстанцев практически без боя вошли в столицу Киншасу. Президент Мобуту покинул страну и уехал в Марокко, а лидер Альянса демократических сил Л. Д. Кабила возложил на себя исполнение функций главы государства, которому возвращено его прежнее название - Демократическая Республика Конго. Вступление Заира в новый этап своего общественно-политического развития не означает, что автоматически будет развязан весь тугой узел многосторонних проблем этого региона, где этнополитическая ситуация сохраняет сложный характер и остро стоит вопрос о репатриации и реинтеграции беженцев, оказании гуманитарной помощи, укреплении мер доверия. Далеко от стабилизации положение в Руанде, которая с трудом оправляется от кровавых событий 1994 г. , стоивших жизни полумиллиону людей. В Бурунди после прихода в июле 1996 г. к власти военных новому руководству пока не удается подключить к широкому политическому диалогу вооруженную оппозицию. В данном контексте сохраняет актуальность вопрос о созыве под эгидой ООН и ОАЕ международной конференции по вопросам мира, безопасности и развития для комплексного решения проблем региона Великих озер.

Страницы: 1, 2, 3