Национально-государственное устройство - (курсовая)

Рассматривая эти и некоторые другие (здесь не упоминаемые) положения постановлений Конституционного Суда, можно обратить внимание на два обстоятельства. Во-первых, в отдельных случаях Конституционный Суд взял на себя уяснение положений не только текста Конституции, но и теоретических принципов, к которым надо отнести и принцип разделения властей. Вопросы же теории не могут быть отнесены к ведению судебных органов, тем более что решение Суда весьма спорное, ибо оно ставит под сомнение независимость ветвей власти в странах с парламентской республикой (где президент избирается парламентом и правительство формируется и утверждается парламентом).

Второе обстоятельство заключается в том, что Конституционный Суд в ряде своих выводов практически обязывает субъекты Российской Федерации определять систему своих органов государственной власти, как сказано в ст. 77 Конституции, самостоятельно, с ограничениями, определяемыми основами конституционного строя России и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, “установленными федеральным законом”. Представляется, что Конституционный Суд принимает на себя функции федерального законодателя (хотя в нашей стране прецедентное право развито очень, очень плохо. Можно считать, что его вообще нет), а в ряде случаев руководствуется политической целесообразностью.

Некоторое время назад в Государственной Думе в первом чтении был принят новый законопроект“Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”. Он закрепляет прямые выборы высшего должностного лица субъекта Федерации. Но при этом указывает: “Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации может предусматриваться иной порядок наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, в том числе путем избрания его специально созываемым собранием представителей”, т. е. законодатель предусмотрел достаточно гибкий механизм формирования исполнительной власти. Кроме того, в данном законопроекте значительно расширяются полномочия представительной власти в регионах.

IV. III. Повышение роли Совета Федерации в развитии федеративных отношений.

Пятилетний опыт существования Совета Федерации Федеративного Собрания сначала как избранного, а затем как сформированного на основе представительства от Совета Федерации показывает необходимость трех коренных изменений в его деятельности.

Во-первых, должно резко возрасти влияние верхней палаты парламента на законотворческий процесс. Сейчас Совет Федерации выступает в роли статиста, одобряя или отклоняя подготовленные Думой законы. Я думаю, необходимо изменить процедуру подготовки и утверждения законопроектов. После внесения в Федеральное Собрание разработанного правительством законопроекта первым его должен рассматривать Совет Федерации, а не Государственная Дума. Важная задача верхней палаты вообще состоит в том, чтобы рассматривать и обсуждать правильные законопроекты. Собранный богатый опыт и те выводы, к которым приходят субъекты Федерации в процессе выполнения ими законов, должны поступать через“первый канал”в федеральное законодательство. Это должна быть важнейшая контрольная функция Совета Федерации в структуре Федерации. Проект закона, позиция Совета Федерации и контраргументы правительства передаются затем в Государственную Думу на рассмотрение. Все принятые Думой законы направляются снова Совету Федерации. Верхняя палата проверяет, была ли учтена позиция первого тура и не внесла ли Государственная Дума других изменений. В случае если Совет Федерации не согласен с формулировкой принятого Госдумой закона, он может отправить его в согласительную комиссию. Предлагаемая выше процедура успешно функционирует в Германии и, думаю, могла бы с учетом специфики нашего парламента быть применена в России.

Во-вторых, в серьезной корректировке нуждается ст. 106 Конституции России, в которой дан перечень федеральных законопроектов, обязательных к рассмотрению Советом Федерации. Его необходимо наделить разными полномочиями в отношении внесенных законопроектов. Законы, которые в особой степени затрагивают интересы субъектов Федерации, должны приниматься только при одобрении Совета Федерации. К такого рода законам предлагается отнести следующие: законы, изменяющие Конституцию; законы, касающиеся финансовых поступлений земель (прежде всего законы о налогах); законы, вторгающиеся в административный суверенитет субъектов Федерации (регламентация полномочий, сроки, административные сборы, способы передачи документов по инстанции и пр. ). Во всех остальных случаях Совет Федерации не должен иметь права вето, т. е. права снять закон с обсуждения, но может одобрить или не одобрить закон.

В-третьих, Совет Федерации мог бы также взять на себя некоторые “горизонтальные функции”и роль арбитра в спорах между субъектами Федерации. Речь идет о следующем. Поскольку в стране перестала существовать вертикаль представительных органов власти, Совет Федерации мог бы заняться подготовкой модельных законов для субъектов Федерации, приведением в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством конституций (уставов) субъектов Федерации. Это можно было бы делать в рамках совещания председателей законодательных собраний субъектов Федерации.

Кроме того, необходимы “горизонтальные структуры”исполнительных органов власти субъектов РФ: совещания глав исполнительной власти, конференции министров образования и т. д. , на которых субъекты Федерации напрямую, без участия федерального центра согласовывали бы и координировали вопросы, находящиеся в их компетенции. Так, министры образования субъектов Федерации в канун нового учебного года могли бы согласовывать учебные программы, с тем чтобы гражданин России, переехав из одного субъекта Федерации в другой, мог свободно учиться в школе или институте. Министры финансов в преддверии нового финансового года могли бы определять механизм финансового выравнивания регионов.

В большинстве федеративных государств успешно функционируют такие “горизонтальные структуры”на уровне как законодательной, так и представительной властей. Совет федерации мог бы также взять на себя следующие“арбитражные”функции: одобрение договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации; разрешение споров между субъектами Федерации по территориальным, национальным и иным проблемам.

IV. IV. Федеральное вмешательство в права субъектов федерации.

В федеративных государствах обычно предусматриваются конституционные основания для вмешательства федеральной власти в права субъектов Федерации. В Конституции же Российской Федерации отсутствуют нормы, прямо устанавливающие основания для федерального вмешательства в права субъектов Федерации. Указаны только общие основания, открывающие возможность такого вмешательства (ч. 4 ст. 78, ч. 2 ст. 80).

Конкретными инструментами, способствующими исправлению нарушений конституционных норм субъектами Федерации, являются согласительные процедуры для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, право Президента приостанавливать действие актов исполнительной власти, противоречащих Конституции России, а также его право на введение чрезвычайного или военного положения на всей или части территории Российской Федерации. Однако, как показала практика последних лет (события в Чечне 1991 –1997 гг. ; проведение референдума 1992 г. в Татарстане вопреки решению Конституционного Суда России; непроведение выборов губернатора Тюменской области в Ямало-Ненецком округе несмотря на Указ Президента и т. д. , и т. п. ), этих инструментов явно недостаточно. В этой связи необходимо внимательно присмотреться к опыту других федеративных государств. В Индии существует институт президентского правления, и за время существования республики он применялся более 70 раз. Особенно часто он использовался в тех случаях, когда в результате местных выборов к власти приходили партии, оппозиционные тем партиям, под чьим контролем в соответствующий момент находилось центральное правительство. Аналогичная ситуация складывается после прошедших во второй половине 1996 г. губернаторских выборов в ряде краев и областей России, где у пришедшей к власти оппозиции отношения с центральной властью вряд ли будут однозначными и иерархически прямолинейными.

Детально этот вопрос разработан в Конституции ФРГ. Так, в ст. 37 Основного Закона Германии записано: “1. Если земля не выполняет федеральные обязанности, возложенные на нее основным законом или иным федеральным законом, то федеральное правительство может с согласия бундесрата принять необходимые меры, чтобы путем федерального принуждения побудить землю к выполнению ее обязанностей. 2. Для осуществления федерального принуждения федеральное правительство или его уполномоченный имеют право давать указания всем землям и их властям”.

В данном случае речь идет о таких нарушениях, как, например, необеспечение властями какой-либо земли поступления федеральных налогов, отказ земли участвовать в планировании и строительстве федеральных автомагистралей, прекращение землей своего участия в работе бундесрата. Использование федеральных вооруженных сил в случаях федерального принуждения исключено. Возможны такие меры, как финансовое воздействие, применение полицейских сил других земель, отстранение правительства земли, роспуск лагтага (парламента земли), назначение федерального комиссара с общими или специальными полномочиями и принятие федеральными властями временной опеки над властями земли (кроме судебных органов). Возможно также обращение в Федеральный конституционный суд. Хотелось бы подчеркнуть, что такие крайние меры, как отстранение правительства земли, роспуск лагтага, назначение федерального комиссара, никогда не применялись в Федеративной Республике Германии. Но само их наличие в Конституции и федеральном законодательстве значительно охлаждает горячие головы сторонников радикальных действий.

Здесь срабатывает примерно тот же эффект, что и введение новой Конституцией России права Президента (при определенных условиях) распускать Государственную Думу. Это право (пока) ни разу не использовалось Президентом, но само его наличие сделало Думу существенно менее радикальной, чем бывший Верховный Совет.

Полагаю, что в Конституции России после тщательного обсуждения должны быть закреплены соответствующие институты федерального воздействия.

    V. Заключение.

С моей точки зрения рассматриваемые выше конституционные изменения назрели. Более того, без внесения этих изменений в Конституцию невозможно снятие ряда накопившихся противоречий, которые могут привести к разрушению Федерации. В то же время необходимо комплексное осмысление всей проблемы развития федеративных отношений. И поэтому я не являюсь сторонником принятия отдельных поправок, а выступаю за тщательную подготовку всего пакета конституционных изменений, касающихся федеративного устройства нашего государства. Здесь нужно действовать по принципу: “Не навреди! ”.

Для решения всего комплекса конституционных проблем и вообще проблем федерализма необходим созыв чего-то, подобного Конституционному совещанию (1993 г. ), в работе которого приняли бы участие представители всех ветвей как федеральной власти, так и субъектов Федерации. Ибо этот вопрос не может решаться путем навязывания воли одних другим, но путем поиска согласия и компромисса в интересах Российской Федерации.

Естественно, что изменения, происходящие в России и в современном цивилизованном мире, безусловно, потребуют корректировки тех положений, которые изложены в данной работе.

    Список использованной литературы:
    Специальная литература:

Абдулатипов Р. Г. , Болтенкова Л. Ф. , Яров Ю. Ф. “Федерализм в истории России”, кн. 1 – 3. М. , 1992 – 1993. Карапетян Л. М. “Федеративное государство и правовой статус народов”. М. , 1996. Кочетков А. П. “Россия на пороге XXI века”, М. , 1998.

Лысенко В. Н. “Конституционные изменения как назревшая потребность развития федеративных отношений”. М. , 1997.

Лысенко В. Н. “Развитие федеративных отношений и современной России”. М. , 1995. Российский федерализм: проблемы и перспективы. Аналитический вестник. - М. : Аналитическое управление Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, 1996.

Тадевосян Э. В. “О моделировании в теории федерализма и проблеме асимметричных федераций”. // Государство и право. №8, 1997. Тадевосян Э. В. “Российский федерализм и современный национально-государственный нигилизм”. // Государство и право. №10, 1996. Федерализм – глобальные и российские измерения. Казань, 1993. Федерализм: энциклопедический словарь. М. , 1997.

Федеративное устройство: реализация Конституции Российской Федерации. М. , 1995.

    Нормативный материал:

Закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” от 17 августа 1995 г. // Российская газета, 1. 09. 95. Конституция Российской Федерации. М. , 1993.

Сборник законодательства по конституционному праву Российской Федерации. Ростов-на-Дону, 1997.

    Федеративный договор: документы, комментарии. М. , 1992.
    Дата написания работы: 15. 12. 1998. Бородавко А. Е.
    Дата сдачи работы на кафедру:

Журнал “Дайджест Директор” от 6. 98. Гаврилов В. П. Куда движется Российский федерализм. С. 4.

То, что произошло с Россией в последние годы и продолжается поныне, является уникальным явлением для государственных образований.

Из истории известно, что на протяжении веков Россия не сокращалась, а умножалась землями, укрепляла свою государственность. И только в наше время впервые произошла крупнейшая государственно-политическая и национальная катастрофа: Россия как единое многонациональное государство распалась. Я называю Россией, и так правильнее было бы называть, территорию бывшего СССР, который по существу стал преемником дореволюционного государства Российского, а не то, что от нее осталось теперь. Ведь СССР по занимаемой территории был примерно таким же, как царская Россия. Поэтому за сменой названий нельзя упускать из виду сути происходящего.

После состоявшегося в 1991 г. первого распада Российского государства в оставшейся от него РСФСР было объявлено о намерении построить современное федеративное государство, не формальное, каким оно было прежде, а на деле, или, как говорят, не“де-юре”, а “де-факто”.

Как же строился реальный федерализм в РСФСР? Начало ему было положено обращением Бориса Ельцина в августе 1990 г. (еще до распада СССР) к автономным республикам с щедрым предложением взять себе столько суверенитета, сколько он в состоянии вынести. Надо сказать, довольно странное заявление главы республики, вознамерившегося построить федеративное государство. Обычно федерация строится на балансе интересов федеральной власти и субъектов Федерации, причем федеральный Центр очень неохотно делегирует свои полномочия нижним ветвям власти.

В 1992 г, был подписан Федеративный договор, который считается эффективным инструментом, предотвратившим угрозу распада Российской Федерации вслед за распадом СССР. Вряд ли можно согласиться с этой точкой зрения. Татарстан и Чечня отказались подписывать Федеративный договор. Это–во-первых, а во-вторых, в самом этом договоре была заложена мина замедленного действия, которая таит в себе угрозу распада единого государства. Речь идет не только о существенных различиях в статусе республики и других субъектов Федерации, но и прежде всего о том, что республики в договоре названы“суверенными”и им была дарована вся полнота государственной власти на своей территории. Республики в составе РФ стали“самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических отношений”. А “земля и ее недра” стали “достоянием (собственностью) народов”, проживающих на территории республики, Совершенно очевидно, что если субъекты Федерации будут обладать суверенитетом, то единого федеративного государства построить невозможно. Так что Федеративный договор как временная мера, с одной стороны, действительно помог предотвратить возможный распад РФ, а с другой– он таит в себе угрозу дальнейшего разрушения России. С 1994 г. начался новый этап в формировании российского федерализма, С субъектами Федерации федеральные органы исполни- тельной власти стали заключать договора и соглашения о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий. К настоящему времени таких договоров и соглашений заключено с 37 субъектами Федерации. Справедливости ради следует отметить, что суверенность республик в текстах договоров не подчеркивается так явно, как в Федеративном договоре, за исключением Башкортостана. Так, в договоре РФ и Башкортостана указывается, что“Республика Башкортостан – полноправный субъект Российской Федерации”. И в то же время “Республика Башкортостан является суверенным государством в составе Российской Федерации”(ст. 1) Но суверенное государство не может быть в составе другого государства, иначе первое не является государством.

В аналогичном договоре с Республикой Татарстан по форме эта республика не признается суверенным государством, но по существу им является, так как ее органы государственной власти самостоятельно“решают вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными, лесными и другими природными ресурсами, а также государственными предприятиями, организациями, другим движимым и недвижимым имуществом, расположенными на территории Республики Татарстан, являющимися исключительным достоянием и собственностью народа Татарстана, за исключением объектов федеральной собственности” (ст. 2, п. 6). Ими также решаются вопросы республиканского гражданства. В целом республики в составе РФ по-прежнему обладают большими правами, чем края и области. Они в основном меньше, чем края и области, перечисляют налогов в федеральный бюджет. Так, например, Татарстан перечислил в 1996 г. в федеральный бюджет18, 9% всех собранных им налогов, Башкортостан – 27%, а Москва – 57, 6%. Существующая договорная система взаимоотношений не способствует укреплению федерации. Во-первых, договоры в принципе не могут заключаться между федерацией и регионом как равными субъектами международного права. Субъект Федерации должен быть соподчинен Федерации. Договоры и соглашения могут заключаться лишь между регионами как равными субъектами международного, права и субъектами права в Федерации. А разграничение предметов ведения между Федерацией и субъектами Федерации должно устанавливаться Федеральной Конституцией, федеральными законами и дополняться, по мере необходимости, федеральными целевыми программами.

Во-вторых, заключенные договоры демонстрируют неравноправие субъектов Федерации и ведут к ассимметричности федерации, а такое государственное образование не может быть прочным. Поэтому существующий договорный процесс с субъектами Федерации не следует развивать, так как он не упрощает, а еще больше осложняет взаимодействие Федерации с регионами.

Так какое же государственное образование в конце концов создано в результате титанических усилий исполнительной власти России? Федерацией его не назовешь, поскольку в его состав входят регионы, обладающие суверенитетом. Нельзя назвать его и конфедерацией, так как в него входят и регионы, не обладающие суверенитетом (а их большинство). Следовательно, в настоящее время Россия имеет признаки как федерации, так и конфедерации и, строго говоря, не принадлежит ни к одному из определений в полной мере.

Конечно же, такое государство не может быть названо демократическим. В современном государстве с развитыми демократическими институтами все три ветви власти– исполнительная, законодательная и судебная –обладают реальной полнотой полномочий и деятельность каждой из них контролируется другими. В России же и законодательная и судебная власть находятся в зависимости от исполнительной, и прежде всего в области их финансирования.

    Тем самым вместо построения демократического общества, как

было объявлено в начале реформ, мы все больше от него отдаляемся. Наблюдается тенденция роста числа субъектов Федерации, которые предъявляют свои права на землю и другие природные ресурсы. Так, губернатор Саратовской области Дмитрий Аяцков совместно с Законодательным собранием приняли закон, в соответствии с которым они, вопреки Земельному кодексу РФ, самостоятельно распоряжаются землей и решают вопрос о продаже сельскохозяйственных земель в частную собственность. И у них появилось немало сторонников. Уже 14 регионов России намереваются обойтись с землей так же, как в Саратовской области. И федеральные власти не только не возмущаются и не пресекают такие вольные обращения регионов с землей, но наоборот, поощряют их к этому. Но отдавая землю и другие природные ресурсы регионам, федеральные власти тем самым теряют и власть над ними, и вольно или невольно разрушают федерализм. Поощрение федеральной исполнительной властью суверенизации регионов, подталкивание к ней проявляется также и в том, что сокращается их финансирование из федерального бюджета. В результате такой политики Центра субъекты Федерации вынуждены самостоятельно искать источники финансирования своей экономики и, таким образом, становятся все более независимыми от него. Таким образом, нашим правителям пора уже сделать надлежащие выводы. Пока еще не поздно. ГРАЖДАНСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

    И ГРАЖДАНСТВО ЕЕ СУБЪЕКТОВ

© 1997 г. М. К. Маликов [10 ? ?? ?? ?? ?? ? ? ?? ?? ?? ? ? ?? ?? ?? ?? ?? ? ?? ?? ?? ?? ?? ?? ?? ? ? ?? ?? ?? ?? ?? ?, ? ?? ?? ? ? ?? ?? ?? ?? ?? ? ?? ?, ? ?? ?? ?? ?? .]

В рамках правовой государственности и государственной целостности Российской Федерации институт единого гражданства имеет важное теоретическое и практическое значение. Эта значимость усиливается тем обстоятельством, что между федеральным и республиканским законодательствами по вопросам гражданства имеются противоречия, несогласованность. Такое положение вещей, в частности, можно показать на примере Республики Башкортостан, проследив общую тенденцию развития гражданства РФ и ее субъектов.

Прежде всего отметим, что на правовую регламентацию гражданства РФ и ее субъектов непосредственно повлияли Декларация о государственном суверенитете Российской Федерации и Декларации о государственном суверенитете республик (бывших автономий), а также денонсация Договора об образовании СССР и подписание Федеративного договора, образование Содружества независимых Государств, изменение правового статуса национально-государственных образований (республик), административно-территориальных единиц (края, области, г. Москва, г. Санкт-Петербург) и национально-территориальных объединений (автономная область, автономные округа) в Российской Федерации.

К числу обстоятельств, обусловивших новые взаимоотношения РФ и ее субъектов, следует отнести и определение гражданства РФ на основе международных стандартов, в частности в свете Всеобщей декларации прав человека и Декларации прав и свобод человека и гражданина Российской Федерации, принятой 22 ноября 1991 г. Положения последней стали основой прав и свобод человека и гражданина Конституции РФ (правда, ее ст. 6 следовало бы согласовать со ст. 2 Закона РФ "О гражданстве"), а в законодательстве некоторых субъектов федерации они не нашли четкого закрепления. Так, в ст. 69 Конституции Республики Башкортостан гражданство определено на основе национального суверенитета без учета прав многонационального народа, предусмотренных ст. 3 той же Конституции. На современном этапе гражданство РФ и ее субъектов определяется неодинаково. Во-первых, в теории конституционного права ранее разрабатывалась двухуровневая концепция единого гражданства РФ и ее субъектов, что в настоящее время нашло отражение в законодательстве Калмыкии. Спорность такой концепции очевидна, так как в субъектах Федерации существуют различные социально-правовые факторы. Во-вторых, принцип единого гражданства РФ и ее субъектов определяет содержание законодательства о гражданстве Российской Федерации, Бурятии, Коми и Удмуртии.

В-третьих, в период государственного и конституционного строительства в субъектах РФ сложилось "двойное гражданство", например в Башкортостане, а также гражданство ассоциированного члена РФ, как в Республике Татарстан.

В силу изменившихся экономико-политических условий в регионах РФ и согласно заключенным договорам между РФ и ее субъектами (Татарстан, Башкортостан), видимо, допустимо формирование своего гражданства в республиках, и не имеет значения, как оно будет строиться–в виде единого гражданства, двухуровневого или трехуровневого, двойного или тройного гражданства при условии, если в субъектах Федерации для всех граждан (как граждан РФ, так и граждан субъектов Федерации) будут обеспечены одинаковые социально-экономические и политико-правовые условия.

Со дня становления РФ (1918 – 1922 гг. ) и до распада СССР (1922 –1991 гг. ) в РФ было единое гражданство. Существовавшее утверждение о том, что в СССР было тройное гражданство (гражданство СССР, гражданство РСФСР (союзных республик) и гражданство автономных республик) на практике не имело существенного значения, так как, в частности, от имени РСФСР (в том числе и ее автономных республик) во всех сферах жизни (внутри страны и за рубежом), как правило, выступал СССР со своим единым гражданством (как известно, в ООН от имени своих граждан выступали также Белоруссия и Украина).

В целом же можно признать, что возможности определения своего гражданства в РФ и ее субъектах впервые закладывались в Федеративном договоре (1992 г. ), ибо бывшие автономные республики признаны самостоятельными субъектами РФ, а некоторые из них после оглашения своих Деклараций о суверенитете ставили вопрос о целесообразности становления их членами Содружества Независимых Государств (Республика Башкортостан) и даже субъектами международного права (Республика Татарстан).

Между тем те субъекты РФ, которые уравнивали себя в правовом положении с РФ в целом, четко не уяснили отличительных особенностей Российской Федерации, которые выражались в многонациональном характере государственного суверенитета и единстве ее государственной власти. Ведь Российская Федерация представляла интересы всех субъектов РФ в международных отношенияхи в деятельности Содружества Независимых Государств. В отличие от РФ ее субъекты есть национально-государственные образования в рамках единой Федерации. Иными словами, национальный суверенитет у них выступает формой государственного суверенитета, а содержание государственного суверенитета республик как субъектов Федерации определяется их многонациональным народом. Здесь же следует подчеркнуть, что в отличие от предыдущей новая Конституция РФ 1993 г. предусматривает единые механизмы и гарантии осуществления прав граждан РФи ее субъектов. Так, в области политики они проявляются в идеологическом многообразии; в экономической сфере–в различных формах собственности, конкуренции и свободе экономической деятельности; в социальной–в свободном развитии человека, гарантиях социальной защиты; в правовой области–во взаимной ответственности государства и граждан (ст. б, 7, 8, 13, 19, 23 Конституции РФ).

Концептуальной основой единого гражданства РФ и ее субъектов является народовластие (ст. 3 Конституции РФ). Поэтому принадлежность к народу, а не к отдельным нациям (народностям) выражает сущность гражданства РФ. Отсюда и вытекает принцип единого гражданства РФ, который закреплен в ст. б Конституции РФ. В ней гражданство Российской Федерации признается единым и равным независимо от оснований приобретения.

Принцип единого российского гражданства выражается в общности принципов экономической, политической, социальной, правовой систем российского законодательства и законодательства республик в составе РФ. Он означает (как это предусмотрено в ст. 2 Закона РФ "О гражданстве"): ".... Граждане РФ, постоянно проживающие на территории республик в составе РФ, являются одновременно гражданами этой республики". В соответствии с принципом федерализма и принципом единого и равного гражданства на территории России граждане РФ, проживающие на территории края, области, автономной области, автономного округа, являются одновременно гражданами РФ. Данное положение наряду с Законом "О гражданстве" следовало бы также закрепить и в ст. б Конституции РФ.

На наш взгляд, гражданство –это политико-правовая принадлежность лиц государству, являющемуся самостоятельным субъектом международного права. Республики в составе РФ обладают ограниченной международной правосубъектностью. А государство, признанное суверенным в рамках международного сообщества, защищает права и законные интересы граждан как внутри страны, так и за ее пределами. Именно такой смысл вложен в ст. 62 Конституции РФ и ст. 3 Закона РФ "О гражданстве™.

С этих позиций не совсем оправданно конституционное положение отдельных субъектов Федерации, предусматривающее двойное гражданство, как, например, это установлено в ст. 22 Конституции Республики Башкортостан. Характерно, что в ней нет записи о том, что граждане РФ являются гражданами Республики Башкортостан. С учетом того, что в Республике Башкортостан нет Закона о гражданстве РБ, выходит, что по ст. 22 Конституции РБ граждане РФ и РБ не имеют правовой основы для своей защиты.

Спорность определения гражданства субъектов РФ вытекает из Федеративного договора и п. 4 ст. 5 Конституции РФ, согласно которым все субъекты РФ равноправны в своих взаимоотношениях с федеральными органами. Значит, следует уточнить определение гражданства во всех трех типах субъектов РФ. Но это врядли возможно: во-первых, они (субъекты) имеют разные правовые статусы, и их равноправие достигается по линии взаимоотношений с федеральными органами государственной власти; во-вторых, все граждане субъектов Федерации являются гражданами РФ.

Целесообразность единого гражданства РФ можно было бы обосновать и тем, что в рамках единой Федерации не должно быть двойного гражданства в виде гражданства РФ и гражданства ее субъектов, как бы онини определялись. Лица, проживающие на территории субъектов федерации России, оставаясь гражданами РФ, признаются (на основе прописки и регистрации) жителями села, поселка, деревни, района, города, области, края, округа и республики. Для получения каких-то экономических, социальных, правовых и иных льгот (если они есть! ) следовало бы предусмотреть срок проживания на определенной территории, скажем, как это предусмотрено во Франции и США– 5 лет, в Англии н Норвегии – 7 лет, в Испании –10 лет и т. д. Цена оседлости, если прибегнуть к такому сравнению, соответствовала бы ст. 13 Всеобщей декларации прав человека, ст. 12 Международного пакта о гражданских и политических правах, ст. 27 Конституции РФ и Закону РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" от 25 июня 1993 г. Представляется вполне достаточным подтверждение о принадлежности к гражданству РФ для решения своих социально-бытовых вопросов. Этому способствует и ускоренный, сокращенный порядок приема граждан РФ по линии миграционной службы, который установлен в Законах РФ "О беженцах" и "О вынужденных переселенцах" от 19 февраля 1993 г.

Важность единого гражданства Российской Федерации тем более значима, что в республиках РФ экономические условия могут быть иными, чем в Российской Федерации в целом. Так, например, в Конституции Республики Башкортостан не предусматривается частная собственность на землю. В ней также исключена возможность использования земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Если бы аналогичные положения предусматривались в соответствующих статьях Конституции Республики Башкортостан, все ее жители (пенсионеры, учителя, работники медицинских учреждений) могли бы получать такие же материальные блага, как и работники металлургии, угольной, нефтяной промышленности.

Утверждение отдельных государствоведов о том, что признание суверенности народа, по имени которого названа республика, создано "искусственно" [11 ? ?? ?? ?? ?? ? .? . ? ?? ?? ? ?? ?? ?? ?? ?? ? ? ? ?? ?? ?? ?? ?? ?? ? ? ?? ?? ?. – ? ?? . ? ? ?? ?? , 1993, # 1, ?. 13. ], не отражает и политических аспектов гражданства в субъектах Российской Федерации.

Что касается Республики Башкортостан, то фактически существует противоречие между ст. 69 и ст. 3 ееКонституции, что говорит о необходимости устранения соответствующего пробела в конституционном законодательстве. В частности, многонациональный народ Республики Башкортостан, который является "носителем суверенитета и единственным источником государственной власти в Республике Башкортостан" (ст. 3 Конституции РБ), как бы лишен права образования государственности, так как "Республика Башкортостан образована в результате реализации права башкирской нации на самоопределение" (ст. 69 Конституции РБ).

В целях исключения разделения "коренных" (титульных) наций и "несуверенных" народов при определении гражданства в ст. 69 Конституции Республики Башкортостан следовало бы предусмотреть положение об осуществлении неотъемлемого права башкирской нации, всего народа республики на самоопределение, подобно положению Декларации о государственном суверенитете Республики Татарстан. Тем более Республика Башкортостан по сути не является однонациональной республикой. В ней проживают более 4 млн. человек, в том числе башкиры составляют21. 9% ее населения, русские – 39. 3%, татары – 28. 4%, чуваши – 3%, марийцы – 2. 8%, украинцы – 2%, мордва – 0. 8%, удмурты – 0. 6% и т. д. Следует также учесть и то, что за 1992 –1994 гг. в РБ прибыло свыше 40 тыс. беженцев и вынужденных переселенцев из Узбекистана, Таджикистана, Казахстана, Прибалтики и Чечни, причем граждане разных национальностей.

Как отмечалось выше, необходимость правового обеспечения единого гражданства на территории Российской Федерации предполагает принятие в Республике Башкортостан Закона о гражданстве, который в настоящее время пока отсутствует. В то же время Верховным Советом Республики со дня принятия Декларации о государственном суверенитете Башкортостана (октябрь 1990 г. ) принято 165 законов и 13 республиканских кодексов: Земельный кодекс (22 марта 1991 г. ), Лесной кодекс (18 июня 1991 г. ), Экологический кодекс и Кодекс о недрах (оба–28 октября 1992 г. ), Кодекс о средствах массовой информации (5 ноября 1992 г. ), Водный кодекс (13 июля 1993 г. ), Кодекс об охране здоровья граждан (7 ноября 1993 г. ), Арбитражно-процессуальный кодекс (2 марта 1994 г. ), Градостроительный кодекс, Кодекс о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения (2 марта 1994 г. ), Трудовой кодекс (20– 21 декабря 1994 г. ).

Оставление в ведении Республики Башкортостан вопросов гражданства, регламентируемых в Договоре Российской Федерации и Республики Башкортостан "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан" от 3 августа 1994 г. , выглядит противоречиво. Согласно п. 8 ст. 71 Конституции РФ Российская Федерация регулирует и защищает права и свободы человека и гражданина Российской Федерации. Указанное противоречие следует устранить, если Республика Башкортостан, как вытекает из названного выше Договора, тоже добивается регулирования вопросов своего гражданства.

В согласовании нуждается также законодательство РФ и РБ в плане статуса беженцев и вынужденных переселенцев, трудовой миграции, в том числе и иностранной рабочей силы. Например, в Законе РФ "О гражданстве" в отношении вынужденных переселенцев предусмотрены льготы в обеспечении их жилищно-бытовыми условиями. Однако предусмотренные льготы не названы в Жилищном кодексе Республики Башкортостан. Достаточно много проблем возникает по реализации Указа Президента РФ "О привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы" от 16 декабря 1993 г.

Четкое определение единого российского гражданства и гражданства субъектов РФ диктуется и реализацией Соглашения о помощи беженцам, вынужденным переселенцам, подписанного главами государств Азербайджана, Армении, Беларуси, Казахстана, Киргизии, России, Таджикистана, Туркмении и Узбекистана. Речь идет о финансировании строительства предварительного пункта приема беженцев и вынужденных переселенцев, определении пособий не только социально незащищенным, но и всем указанным лицам, а также о компенсациях за оставленное имущество на территории других государств.

В плане правовой обеспеченности единого гражданства РФ нуждается в изучении и вопрос о целесообразности создания самостоятельной судебной системы Республики Башкортостан. Согласно приложению к Федеративному договору от 31 марта 1992 г. и постановлению Верховного Совета Республики Башкортостан "О судебной реформе в Республике Башкортостан" от 29 февраля 1992 г. в Республике Башкортостан создается самостоятельная судебная система. Характерно, что суды Республики Башкортостан руководствуются уголовным и гражданским законодательствами Российской Федерации, а решения и приговоры выносят именем Республики Башкортостан. Исключение (недопустимость) обжалования решений, приговоров судебных органов Республики Башкортостан может привести к нарушению конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации, проживающих на территории Башкортостана. Здесь следует учесть два момента: во-первых, права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены Федеральным законом (ст. 55 Конституции РФ); во-вторых, по Договору Российской Федерации и Республики Башкортостан от 3 августа 1994 г. вопросы судоустройства находятся в ведении РФ. Если будет законодательно закреплена самостоятельная судебная система РБ, то должны быть очерчены объекты разграничения прав граждан РФ, проживающих на территории РБ, и прав граждан самой РБ.

Создание Конституционного Суда Республики Башкортостан согласно ст. 72 Конституции РФ бесспорно будет способствовать достижению правовой согласованности Конституций РФ и РБ.

Правовая несогласованность по целому ряду вопросов между Российской Федерацией и Республикой Башкортостан порой приводит к игнорированию предусмотренных федеральными законами гарантий, касающихся прав граждан. Так, например, в Закон "0 статусе судей в Республике Башкортостан" внесено изменение, предусматривающее недопустимость обжалования решения Квалификационной коллегии судей в Высшую квалификационную коллегию судей Российской Федерации, а окончательное решение по жалобам принимается Верховным Советом Республики Башкортостан (Государственным Собранием РБ). Речь идет о тех работниках, которые относятся к государственным служащим РФ. С позиции правовой защищенности граждан Российской Федерации можно было бы указать на несоответствие конституционным положениям некоторых нормативных актов Республики Башкортостан о порядке задержания граждан РФ на территории РБ. В целях нормативного обеспечения гражданства Российской Федерации и гражданства Республики Башкортостан необходимо: 1) привести в соответствие ст. 69 и ст. 3 Конституции Республики Башкортостан; 2) разработать и принять Закон "О развитии башкирского и татарского языков и их культуры" с экономическим обоснованием его реализации. Это нужно сделать для обеспечения национально-культурного возрождения народов как в самой республике, так и за ее пределами; 3) исключить внутренние противоречия в Договоре Российской Федерации и Республики Башкортостан от 3 августа 1994 г. и привести его положения в соответствие с Конституцией Российской Федерации по проблемам гражданства; 4) в Республике Башкортостан провести социологические исследования и референдум по проблемам гражданства РБ.

В заключение хотелось бы отметить, что, на мой взгляд, взаимоотношения РФ и ее субъектов по регламентации гражданства должны формироваться или на основе федерализма, или же на конфедеративных началах. Особенности конституций субъектов Федерации толкают федерацию к унитаризму. Может быть, в дальнейшем следовало бы определить нашу федерацию по типу СССР, на принципах экономической интеграции в рамках СНГ.

Если во взаимоотношениях Российской Федерации и ее субъектов строго придерживаться федеративных отношений, то законодательство Республики Башкортостан и остальных субъектов Федерации по проблемам гражданства должно быть приведено в соответствие с Законом РФ "О гражданстве" при помощи конституционных судов РФ и ее субъектов, Государственно-правового управления при Президенте РФ и соответствующего органа в ее субъектах после проведения социально-правовой экспертизы конституционных положений как РФ, так и ее субъектов, в том числе Договора РФ и РБ от 3 августа 1994 г. Эти организационно-правовые и процессуально-правовые меры должны быть осуществлены на основе компетенции Федерального Собрания.

РАЗВИТИЕ ФЕДЕРАЦИИ И КОНСТИТУЦИЯ РОССИИ (Конституционные изменения как назревшая потребность развития федеративных отношений)

    © 1997 г. В. Н. Лысенко

Проблемы становления современного федеративного государства являются насущными и одними из важнейших для современной России. Во многом от того, удается ли перейти к подлинно федеративному государству, зависит дальнейшая судьба России: сохранение единства государства, успешное проведение экономической реформы, демократизация политической жизни, интеграция с соседними государствами, эффективное функционирование законов и многое другое.

В марте 1997 г. исполнилось пять лет юридическому оформлению федеративного государства в современной России. В подписанном 31 марта в Кремле Федеративном договоре (включившем в себя фактически три договора: с республиками; краями и областями; автономными образованиями) впервые в современной истории России был юридически провозглашен и гарантирован федеративный характер Российского государства. Затем в новой Конституции России 1993 г. положения Федеративного договора были развиты, приведены в систему, конкретизированы и закрепленыв своей основе.

Но вот уже прошло три года после принятия Конституции. И сегодня с точки зрения законодательной и правоприменительной практики отчетливо видны ее сильные и слабые стороны. Не претендуя на законченность и бесспорность своих мыслей и положений, автор хотел бы предложить концептуальные изменения Конституции, касающиеся федеративного устройства Российского государства.

Конституция Российской Федерации 1993 г. в целом заложила современную правовую основу развития федеративного государства и федеративных отношений в России. В ст. 1 Основного Закона записано: "Российская Федерация–Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления". В ст. 5 Конституции зафиксировано: "Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов– равноправных субъектов Российской Федерации.... Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны".

Глава 3 Конституции "федеративное устройство" раскрывает эти основополагающие принципы федеративного устройства Российского государства, закрепляет базовые механизмы взаимодействия федеральных органов власти и государственных органов власти субъектов Федерации. Как показала трехлетняя практика становления и развития федеративных отношений, эти принципы и большинство механизмов в целом обеспечивают эволюционный характер развития федеративного государства.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6