Национально-государственное устройство - (курсовая)

Но главное в том, что в полемике дается заведомо наверное толкование самого понятия "национальная государственность", а затем оно же подвергается критике. Вот типичный пример. Национальная (этническая) государственность трактуется как "государственность данного этноса и для данного этноса" [20 8Сов. этнография, 1990, # 5, с. 4. ]. Такое ограниченное, а по сути дела неверное, недемократическое толкование национальной государственности было подвергнуто серьезной критике еще в конце 60–начале 70-х годов, и национальная государственность с тех пор понимается как государственность не только той нации или народности, которая дала имя данной республике или автономии, но и всех других национальностей, проживающих на ее территории.

Именно такое понимание национальной государственности дано не только в Конституции РФ, где говорится о "многонациональном народе России" как единственном источнике власти, но и в конституциях входящих в нее республик. Так, в преамбуле Конституции Республики Бурятии речь идет о "многонациональном народе Бурятии, объединившем в ходе исторического развития бурят, русских, эвенков и граждан других национальностей". В ст. 3 Конституции Республики Хакассия говорится о "многонациональном народе Хакассии как единственном источнике власти". Аналогичные формулы содержатся также в Конституциях республик Башкортостан, Саха и др. , в которых прямо подчеркивается необходимость выражения "интересов и воли всех граждан республики". К примеру, Республика Татарстан –это государственность татарской нации и одновременно государственность всего многонационального народа Татарии. В ней воплощается как национальный суверенитет татар, так и народный суверенитет всего народа этой республики. В этом находит свое государственнос выражение единство национального и интернационального в демократической национальной государственности. Демократическое государство не может не признавать право народов на самоопределение. Но это право может и должно осуществляться не иначе, как на основе и в рамках полного равноправия всех граждан, приоритета прав человека, без каких-либо привилегий для "коренной" ("титульной") нации и без малейшей дискриминации инонационального населения. В этом контексте нельзя согласиться с утверждением, будто национально-территориальный принцип государственного построения сам по себе "провоцирует претензии со стороны одной из национальностей на исключительный статус в вопросах контроля власти и ресурсов и затрагивает интересы остального населения" [21 9Тишков В. А. Стратегия национальной политики в Российской Федерации. – Вестник РАН, 1993, № 8, с. 679. ]. Национальное в государственности народов России находит свое выражение: в построении государственности на базе этнической территории соответствующего народа, т. е. территории его исторического проживания; в обеспечении широкого представительства данного народа в органах государственной власти и управления; в закреплении его родного языка в качестве государственного и организации функционирования государственных органов, ведении делопроизводства на этом языке; в своеобразии применения федеральных законов, учитывающем национальные особенности и т. д.

Интернациональное в государственности народов России, воплощено: в демократической и гуманистической сущности государственности; в единстве и полноправии многонационального народа России, являющегося единственным источником политической власти в масштабах всей федерации; в единстве федеральной территории РФ, при котором территория любой республики или автономии выступает в качестве составной части территории РФ; в полном равноправии и пропорциональном представительстве граждан "некоренной" национальности в органах власти и управления; в закреплении общего государственного языка на территории всей федерации; в приоритете федерального законодательства и др.

Конечно, в реальной жизни, в практике национально-государственного строительства имели и имеют место националистические истолкования в применении принципа национальной государственности. Но решительно борясь против национал-сепаратизма и в данном вопросе, нельзя отбрасывать самою национальную государственность. Отказ от нее в современных условиях как раз и способен вызвать мощный всплеск национализма и сепаратизма, который может поставить под вопрос единство и целостность многонационального государства. Поэтому важны научно обоснованное понимание, применение и совершенствование принципов национальной государственности и федерализма, способные стать серьезным фактором в борьбе против национализма и сепаратизма, за упрочнение единства и целостности федеративного государства.

Новейший национально-государственный нигилизм все больше перерастает в национальный нигилизм. Так, в недавней публикации заявляется, что "нация–это политический лозунг и средство мобилизации, а вовсе не научная категория.... Это понятие как таковое не имеет права на существование и должно быть исключено из языка науки" [22 10 Тишков В. О нации и национализме. – Свободная мысль, 1996, М 3, с. 35. ]. Но если "нация" –это пустое слово, которому "наше малопрофессиональное обществоведение и большая политика" пытаются "придать значимость объективной категории", то понятно, почему большое раздражение В. Тишкова вызывают не только "национальная государственность", но и такие понятия, как "национальный вопрос", "национальная политика", которые также предлагается изгнать из якобы "паранаучной и саморазрушительной лексики советского и постсоветского обществоведения" [23 11 Там же, с. 30. 34. 37 и др. ]. Самое интересное, что во всей этой полемике чуть ли не главным основанием и аргументом служит то, что в английском языке, на Западе нация понимается как согражданство, а национальное–в государственно-политическом, а не этнонациональном смысле. Однако, как известно, понятие "национальное" и у нас используется не тольков этносоциальном смысле. Говорится, например, о "национальной экономике", "национальном доходе", "национальной безопасности" и т. д. И потом нет серьезных доводов для того, чтобы переходить на указанную выше якобы "общепризнанную" позицию: для нас нация как этносоциальная общность– это отнюдь не миф и не химера, а важная социальная реальность. Необходимо также отметить следующее. Довольно часто сторонники национальногосударственного нигилизма незаметно подменяют национально-территориальный принцип этнонациональным [24 См. , например, Вестник РАН, 1993, № 8, с. 679. ]. И это неправомерно. Дело в том, что сама формулировка этого принципа как национально-территориального всегда была направлена против абсолютизации этнического начала в государственном строительстве. Известно, что когда в практике государственного строительства этнический фактор вступал в противоречие с обеспечением экономической целостности территории, то приоритет чаще всего отдавался последнему. Национально-территориальный принцип, понимаемый не с националистических позиций, не только не исключает, но и предполагает внимательный учет не только этнонационального, но и интернационального в государственном устройстве.

Особо следует остановиться на проблеме национальной государственности русского народа. И раньше, и сегодня нередко можно слышать и читать о том, что русский народ не имел и не имеет в нашей стране своей национальной государственности, в связи с чем даже вносится предложение о создании Русского национального государства. С этим, конечно, нельзя согласиться. Русский народ не имел и не имеетотдельной. обособленной государственности, но свою государственность он всегда имел и имеет в лице России, Российской Федерации, которая была и есть государственность прежде всего русского народа, хотя и не только его. Российская Федерация–федерация особого рода. Она олицетворяет собой государственное единство десятков народов вместе с русским народом, составляющим четыре пятых населения страны и занимающим более половины ее территории. При таких объективных характеристиках государство вполне могло иметь и унитарную форму территориальной организации с многообразными видами автономии. Исторически, однако, по ряду причин развитие пошло по пути своеобразного федерализма и создание в уже сложившихся условиях особой русской республики означало бы отгораживание русских от других совместно проживающих здесь народов и ненужное обособление.

Говоря о принципе национальной государственности важно подчеркнуть, что он вовсе не означает, что каждая нация (этнос) должна иметь отдельное, обособленное от других государство или национально-государственное образование. Двунациональная (Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия и др. ) и многонациональная (Дагестан, ряд автономных округов) государственность–это тоже национальная государственность в ее своеобразных формах. В Российской Федерации 32 национальных государства и национально-государственных образования: 21 реслублика, 1 автономная область и 10 автономных округов. Но это не значит, что именно столько народов имеет свою национальную государственность. В действительности их более чем в два раза больше. Следовательно, неверны встречающиеся утверждения, будто лишь около половины народов России имеют свою государственность, тем более что в их число неправомерно включаются десятки разрозненно проживающих национальных групп.

    Какой федерализм нам нужен?

Заключение Федеративного Договора, принятие Конституции Российской Федерации 1993 г. , широкая практика разработки и заключения договоров между федеральным центром и субъектами федерации и немалые достижения на этой основе в радикальном обновлении российского федерализма (сочетание национально-территориального и территориального принципов в определении субъектов федерации; признание суверенного характера республик, ранее именовавшихся автономными, и существенное расширение их прав и полномочий; линия на децентрализацию и развитие местного самоуправления и др. ) и сегодня не снимают вопрос о том, к какой федерации мы стремимся. Недавно обнародованная концепция государственной

национальной политики требует гармонизации с практикой решения более частных проблем в конкретных ситуациях, исправления таких грубых и тяжелых ошибок в национальной политике, как война в Чечне.

В этой связи можно привести несколько примеров. Так, четко не определено соотношение международно признанного права народов на самоопределение с международно признанным принципом нерушимости границ, сохранения единства и территориальной целостности государств, а также пределы и механизмы осуществления этого права. Другой пример. С одной стороны, провозглашается: "берите столько суверенитета, сколько усвоите", с другой–объявление республик в составе РФ в их конституциях суверенными достаточно часто вызывает принципиальные возражения, а реальные попыгки существенно расширить их предметы ведения и полномочия попрежнему нередко рассматриваются как путь к распаду России и т. п. Третий пример. В Конституции РФ закрепляется основополагающий принцип равноправия субъектов РФ при сохранении многообразия их форм (республика, край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ), однако с фактически неравным их статусом. Рассмотрим подробнее эти противоречивые ситуации и предложим возможные обоснованные концептуальные их решения.

1. Несмотря на то, что опыт СССР, казалось бы, наглядно показал, что его распад в немалой степени был связан и с нарушением права народов на самоопределение, и ограничением суверенитета союзных республик, и бюрократической сверхцентрализацией, сегодня тоже нередко можно слышать открытыеили более или менее завуалированные призывы отказаться от этого права. В то же время подлинно демократическое государство не может и не должно идти на такой шаг, ибо насильственное удержание какого-либо народа в своих рамках, несовместимо со стабильным и прочным многонациональным сообществом, которое только и возможно на базе свободного и добровольного объединения стран и народов. Примером тому может служить все более интегрирующийся Европейский Союз, в основе которого лежит принцип свободного и добровольного волеизъявления населения каждой страны (в необходимых случаях выявляемого даже через референдум), а не отказ от национальной государственности, суверенитета и т. д. Истории советского и российского конституционализма были известны норовы о праве выхода из федерации ее субъектов. Однако в любом случае право народов свободно избирать форму своего государственного существования обязано признавать любое современное демократическое государство: это общепризнанный принцип международного права. Об этом говорит и недавний референдум в франко-канадском Квебеке, который чуть было не привел к его отделению от англоязычной части Канады. Совершенно очевидно, что раз власти пошли на такой референдум, то они допускали любой его исход. Но в данном случае важно подчеркнуть, что в результате проведения референдума значительно облегчена борьба с сепаратизмом и национализмом в Квебеке, а единство и целостность канадской федерации не ослабли, а усилились.

Аналогии, конечно, не всегда уместны и даже опасны. Но позволим себе в принципе поставить вопрос так: насколько легче было бы сегодня бороться с чеченским сепаратизмом, если бы соответствующий референдум был своевременно проведен в Чечне, когда националистические тенденции только проявились и когда большинство населения по всем данным отвергало сепаратизм.

Право народов на самоопределение нельзя отрицать, но вместе с тем не нужно и абсолютизировать его, т. е. не учитывать, что оно действует в системе других прав, а конкретные формы его реализации объективно обусловлены историческими и иными условиями развития данной страны и данного народа. Поэтому демократическое государство, не отказываясь от признания и уважения права народов на самоопределение, в то же время должно иметь право ставить серьезные законодательные преграды на пути национализма и сепаратизма, предотвращая тем самым принятие скоропалительных решений в судьбоносном вопросе. Никто не может запретить демократическому государству установить в качестве дополнительной гарантии своей территориальной целостности, например, такой порядок выхода из его состава, при котором на референдуме среди народа (а не только среди представителей данного этноса) субъекта федерации для положительного решения вопроса необходимо получение не простого, а квалифицированного большинства. Обращаясь к международно-правовым принципам нерушимости государственных границ, территориального единства и целостности стран, не следует их распространять на любое изменение таких границ. Их суть и смысл направлены на предотвращение насильственного изменения внешними силами границ государств и нарушения таким образом их территориальной неприкосновенности. Классический пример–образование более ста молодых национальных государств в ходе крушения колониализма и национально-освободительной борьбы. Эти и другие изменения государственных границ в разных частях мира не вызвали возражений мирового сообщества, ибо были восприняты как результат самоопределения соответствующих народов. В то же время нельзя не признавать существующих здесь проблем, вернее, загонять их внутрь и уходить от поиска путей их демократического, правового и справедливого решения: Карабах, Абхазия, Южная Осетия, Босния и др. – серьезное тому предостережение. Итак: принцип самоопределения народов надо не противопоставлять принципам нерушимости границ, территориального единства и целостности государств и не отказыватьсяни от одного из них, а –стремиться к нахождению их гармоничного сочетания. Суверенитет, территориальная целостность и единство государства не могут служить непреодолимым препятствием на пути самоопределения народов. Само самоопределение народов должно происходить демократическим путем и на основе норм международного права, а в строго определенных случаях–с помощью международных органов и организаций. Включение международного сообщества в решение этих вопросов не должно рассматриваться как вмешательство во внутренние дела государств, аналогично тому, как не считаются таким вмешательством меры по обеспечению соблюдения прав человека во всех странах мира. Тем более, что права народов и национальных меньшинств органично связаны с правами человека.

2. Проблема соотношения суверенитетов, предметов ведения и полномочий федерального центра и субъектов федерации всегда была центральной в федеративном государстве. При ее решении важно исходить из того, что: а) сам факт вступления республики в федерацию означает, что ее суверенитет не может осуществляться так же, как если бы она в нее не входила и оставалась полностью независимым государством; б) вступая в федерацию, республики тем самым признают ее суверенитет, а также верховенство федеральных законов и иных установлений в сферах и вопросах, отнесенных к совместному ведению федерации и ее субъектов; в) хотя носителем суверенитета федерации является ее многонациональный народ, он представляет собой не механическую сумму источников власти ее субъектов, а новое качество и суверенитет, интересы и законодательство ее субъектов не должны стоять выше федеральных; г) самоограничение суверенных прав и полномочий республик–субъектов федерации не означает потерю ими своего суверенитета; д) суверенитет федерации и суверенитет входящих в нее республик не абсолютны, а относительны не только в смысле их осуществления в рамках признания приоритета общечеловеческих ценностей и принципов международного права, но и потому, что это взаимосвязанные, сопряженные суверенитеты, каждый из которых не может успешно реализовываться вне учета действий друг друга; д) суверенитет республик– субъектов федерации не Должен вести ни к автаркии, ни к сепаратизму. Из сказанного вытекает, что единственно разумным и целесообразным представляется путь гармонического сочетания суверенитета федерации и суверенитетов республик–ее субъектов. Это достигается четким разграничением предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами и признанием верховенства федерации в вопросах и сферах жизни, определяемых природой федерализма и общей заинтересованностью в совместном решении соответствующих задач, закреплением верховенст- ва субъектов федерации в собственной компетенции; определением путей и механизма совместного осуществления предметов ведения и полномочий (в иных вопросах).

Сегодня можно встретить и такую позицию, согласно которой не следует столько внимания уделять разграничению предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами, имея в виду и конституционные установления на сей счет и в особенности заключение соответствующих договоров между ними. Надо, мол, заниматься не разграничением, а взаимодействием. Однако в такой постановке вопроса просматривается явное недопонимание того, что четкое разграничение предметов ведения и полномочий–это важнейшее предварительное условие и предпосылка нормального взаимодействия федерального центра и субъектов федерации.

Не меньшее значение для судеб российского федерализма имеет полное и последовательное преодоление глубоко укоренившегося в тоталитарном прошлом представления, будто все, что направлено на расширение прав республик и других субъектов федерации, служит дезинтеграции страны, а интеграция достигается лишь через сосредоточение возможно больших полномочий в центре. Перестроечный лозунг: "Сильные республики–сильный Союз", как известно, тоже во многом остался на бумаге. Речь, понятно, идет не об анархистской децентрализации, а о том, что и в настоящее время в расширении и особенно в обеспечении реальной возможности осуществления законодательно установленных предметов ведения и полномочий субъектами федерации заложен большой резерв совершенствования российского федерализма. Нельзя в этой связи не вспомнить, сколько нападок и горьких пророчеств вызвали вначале подготовка и заключение известного договора между Российской Федерацией и Татарией о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий. Жизнь, однако, показала, что действительными поборниками укрепления российского федерализма, упрочения единства и целостности России стали не противники, а сторонники указанного договора, который сегодня служит ориентиром для многих других.

Но и теперь, когда уже подписано около двух десятков договоров, не так уж редко звучат голоса видных государственных й общественных деятелей, ученых и публицистов страны, выступающих против указанных договоров. Эта позиция нашла свое выражение на состоявшемся в Совете федерации в начале июня с. г. "круглом столе" по вопросам федерализма. Весьм~ показательно название статьи об этом обсуждении, помещенной в одной из московских газет, а именно: "Останется ли Россия, когда Центр заключит договор с 89-м субъектом Федерации? ". В ней констатируется, что "не только в обществе, но и в различных эшелонах власти нет понимания того, какой предпочтительна Россия–федеративной или унитарной". По мнению автора статьи, "создавалось такое впечатление, что и те, кто ратует за развитие федерализма.... прячут запасной унитарный вариант". А. И. Солжемицын, выступивший на этом "круглом столе" и не скрывавший своих симпатий к дореволюционному унитаризму, также был готов признать федерализм, "если под федерализмомв России понимается не национально-территориальное, а чисто территориальное, т. е. губернское" [25 '~ Вечерняя Москва, 1996, 6 июня. ]. На наш взгляд, народы России, как говорится, все это уже проходили (речь идет и о царистском губернском унитаризме, и о сталинском унитарном "федерализме") и скорее всего не согласятся с предложениями отказаться от реального федерализма и подлинной национальной государственности.

3. За последнее время особенно широко и активно дискутируется проблема равноправия субъектов российской федерации и ее асимметрии. По сути дела это–проблема совместимости или несовместимости юридического равенства (равноправия) субъектов РФ с их фактическим неравенством, ибо многообразие форм субъектов РФ (республика, край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ) и обусловленная этим асимметрия вызваны прежде всего существенным различием объективных условий их существования и развития. Говоря о принципе равноправия применительно к субъектам федерации, важно предварить это следующими примерами. Все граждане демократической страны полностью равноправны именно как граждане. Но это вовсе не означает, что они обладают одинаковыми правами и полномочиями во всех других отношениях. Так, президент, министр, рабочий и пенсионер имеют далеко неодинаковый правовой статус, но это не противоречит их гражданскому равноправию. Или: выделение некоторых языков в качестве государственных и наделение их особым статусом и определенными общественными функциями"как известно, не означает отказ от принципа равноправия наций (этносов) и их языков. Так и все субъекты РФ равноправны в отношениях между собой и с федеральным центром, но в то же время могут иметь дополнительные права, особенно если на часть из них возлагаются особые функции и дополнительные обязанности. Например, Москва, в отличие от других субъектов РФ, выполняет ответственные и сложные столичные функции, которые она не сможет успешно осуществлять, не обладая соответствующими этому положению полномочиями. Республики выполняют как общие, так и специфически национальные функции, что также требует наделения их дополнительными правами и обязанностями. Но все такого рода отличия не могут и не должны ставить под вопрос принципиальное равноправие республик, областей, федеральных городов, автономной области и автономных округов именно в качестве субъектов РФ. Как уже было отмечено, субъекты РФ отличаются чрезвычайно большим разнообразием по многим объективным показателям. Одни из них, как некоторые автономные округа, насчитывают 20 или несколько более тысяч человек, другие, как Татария или Башкирия, насчитывают миллионы человек, имеют разную экономическую и финансовую базу, не говоря уже о природных условиях, сырьевых ресурсах и т. п. В связи с этим было бы важным более четко законодательно закрепить принцип многообразия форм федеративных связей в РФ. Этот принцип еще в начале 90-х годов был выдвинут и обоснован применительно к СССР, к проекту нового союзного договора. Сегодня принцип многообразия интеграционных связей и отношений все больше и глубже утверждается в развитии СНГ, способствуя объединению его членов.

По этому же пути идет и современная Россия, не боясь асимметрии и устанавливая особый статус Татарии, Башкирии и других субъектов, прежде всего Чечни. Как уже говорилось, Конституция РФ закрепляет фундаментальный принцип равноправия субъектов РФ, а договоры РФ с ее субъектами о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий, учитывая каждый раз конкретные условия и особенности и обеспечивая "единство в многообразии", отражак”т специфику проявления этого принципа в отношениях РФ с каждым отдельным ее субъектом.

В целом нам представляется правильной концептуальная позиция Б. С. Эбзеена и Л. М. Карапетяна, выступивших принципиально против противопоставления национально-территориальной и территориальной моделей федерализма и отказа от национально-территориального принципа как якобы дезинтегрирующего фактора, за совместимость асимметрии федерации с равноправием ее субъектов. Вместе с тем, с рядом более частных положений трудно безоговорочно согласиться. Во-первых, справедливо заметив, что после заключения догонора о разграничении предметов ведения между РФ и Татарией "асимметрия стала рассматриваться как фактор консолидации российской государственности", авторы тем не менее сделали пафосом этой части своей статьи не поддержку этого договора и анализ его достоинств, а выявление его недостатк'ов, его критику. Излишне категоричным, а потому и неверным представляется их утверждение, что в данном случае "речь может ицти не об асимметричности федерации, а об установлении Республики Татарстан с Российской Федерацией совершенно иного типа отношений– конфедеративных" [26 Эбзеев Б. С. , Карапетян Л. М. Российский федерализм: равноправие и асимметрия конституционного статуса субъектов. – Гос. и право, 1995, # 3, с. 9 и 10. ]. Но Татарстан, как известно, никогда не ставил вопроса о выходе из РФ и установлении с ней конфедеративных отношений. Речь может и должна идти о новом, сравнительно более децентрализованном, действительно демократическом федерализме в интересах как субъектов, так и федерации в целом. Во-вторых, об узком понимании авторами асимметрии в рамках РФ свидетельствует и их не менее категоричное утверждение, что она "не имеет ничего общего с особым статусом одних субъектов, отличном от конституционного статуса других субъектов федерации" [27 15Там же, с. 11. ]. На наш взгляд, асимметрия предполагает возможность получения такого статуса, который потому и называется особым, что выходит за рамки общих норм, будучи вызван определенными условиями и факторами. Сегодня– это особый статус Татарстана и некоторых других субъектов РФ, завтра – это может быть существенно иной статус Чеченской республики. В-третьих, бесспорно, надо стремиться к принципиальному соответствию заключаемых РФ и ее субъектами договоров Конституции РФ. Но в этом вопросе важно учитывать не только верховенство конституционных основ, но и другую, неформальную сторону дела. Временные расхождения указанных документов нередко возникают как результат отражения в договорах новейшего опыта российского федерализма, его творческого развития и могут явиться источником назревших изменений как республиканских, так и федеральной конституций. Сегодня вряд ли могут быть сомнения в том. что практика заключения указанных договоров послужит основой обогащения принципов и форм российского федерализма, в том числе и конституционных.

В-четвертых, авторы рассматриваемой статьи, по нашему мнению, допускают излишне резкое противопоставление конституционных и договорных начал в современном российском федерализме. Они отказываются признать конституционнодоговорный характер федерализма, считая его только конституционным [28 16Там же, с. 3. ]. Получается, что заключение впервые в истории РФ Федеративного Договора и широкая современная практика договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами не повлияли сколько-нибудь существенно на основы российского федерализма. Позиция авторов вызывает сомнение и потому, что, как известно, конституционные основы современного российского федерализма базируются и на договоре 1992 г.

В-пятых, стремясь, по-видимому, как-то сгладить, смягчить реальную асимметрик~ в рамках российского федерализма и определенное неравноправие его субъектов, авторы становятся на достаточно скользский путь чрезмерного сближения разных субъектов РФ–государств (республик) и негосударств (краев, областей, городов, округов). Иначе никак нельзя расценить их безоговорочное утверждение о том, что "не только республики, но и края, области, другие субъекты Российской Федерации обладают присущими суверенитету правами" [29 17Там же, с. 5. ]. Выходит, что признание краев, областей, городов и округов субъектами РФ само по себе уже нацеляет их суверенными правами (не льет ли это воду на мельницу концепции "республиканизации" краев и областей? ).

Российский федерализм и его проблемы, несомненно, чрезвычайно многогранны и включают в себя множество разномасштабных и разнохарактерных вопросов. В данной статье мы сознательно сосредоточились на общих, концептуальных вопросах, ясно сознавая, что, не решив их, трудно браться за разрешение вопросов более частных. 3. Российский федерализм

Одно из важнейших направлений сегодняшнего этапа реформирования российского государства—перестройка государственно-политической системы страны на подлинно федеративных началах, формирование модели федерации, которая отвечала бы историческим традициям и современным реалиям России.

Идея федерализма возникла в России как апосредующее звено двух тенденций: национального сепаратизма и российского унитаризма. Территориально-этнический состав России с самого начала был весьма сложным. В ее состав входили нации и народности самых разных культур и с различным уровнем развития. В дореволюционный период единство российской империи сдерживалось мощной интегративной волей русского народа и недостаточным уровнем национального развития подавляющего большинства входящих в ее состав народов- Максимум, на что претендовали тогда входившие в состав России народы, — это требование культурно-национальной автономии. Начиная с 1918 года наша страна официально становится федеративным государством. Но советский, а сегодня российский федерализм —уникальное явление в мировой теории и практике федерализма. В его основу был положен национально-территориальный принцип, когда федеративное устройство выступало как способ разрешения национального вопроса, реализации права наций на самоопределение.

Советский федерализм не был результатом объединения уже существовавших в прошлом национальных государств, а, наоборот, сами эти государства были созданы по инициативе Центра. Затем по воле этого же Центра одни из них заключили Союзный договор о создании союзного государства, в которое они вошли как в качестве союзных республик, а другие стали автономными государственными образованиями в рамках союзных республик. В результате образовалась сложная многоуровневая федерация, включавшая в структуре федеративных отношений и национально-территориальные образования, и оказавшиеся за их пределами территориальные образования— области и края. В качественно новое состояние российский федерализм вступил после подписания Федеративного договора 1992 года и принятия Конституции Российской Федерации 1993 года: из национального федерализма он превратился в смешанный, который характеризуется тем, что субъектами Федерации в новых условиях являются не только национально-территориальные, но и территориальные образования —области, края, автономные области, автономные округа, города федерального значения. Следовательно, российский федерализм выступает сегодня одновременно и формой устройства национальных отношений, и формой территориальной организации государства.

В 90-о годы л России активно шёл процесс наделения большими полномочиями субъектов Российской Федерации, что объективно создавало предпосылки к их обособлению.

В действительности, чтобы решить стоящие сегодня перед каким-либо регионом проблемы (экономический спад, инфляция, безработица, экология и др. ), необходим общенациональный подход. Невозможно на местном уровне эффективно решить и такие вопросы, как социальная защита населения, безопасность, здравоохранение, обеспечение энергоресурсами, транспортом и т. д. Поэтому неизбежно будет набирать силу тенденция к сформированию не только сильной региональной, но и сильной центральной власти. При всей неоднозначности отношения политических и общественных кругов к практике подписания договоров между Российской Федерацией и ее субъектами о разграничении предметов ведения и полномочий в принципе ее можно оценить положительно. Такая практика является эффективным способом сформирования своего рода“подсистем” в рамках макросистемы федеративных отношений, устанавливаемой Конституцией Российской Федерации и Федеративным договором, что позволяет лучше учитывать конкретные условия и интересы субъектов Федерации. Принципиальным моментом здесь является только необходимость пресечения любых попыток как возрождения государственного унитаризма, так и опасных центробежных стремлений, неукоснительного соблюдения Центром и субъектами Федерации взятых на себя обязательств. В обращении Президента Российской Федерации к Совету Федерации Федерального Собрания от 2 августа 1997 года говорится об определяющей роли федерализма в дальнейшей судьбе России. Вносится предложение подготовить совместными усилиями всех ветвей власти и при активном участии субъектов Российской Федерации проект федерального закона, направленного на развитие правовых основ (федерализма в России. В связи с этим особенно важно подчеркнуть следующее.

1. В становлении новых федеративных отношений в России федерализм должен пониматься не как борьба за главенство, не конкуренция за полноту власти между Центром и субъектами Федерации, а их конструктивное сотрудничество. Оно достигается на основе обеспечения баланса интересов регионов и интересов страны в целом, через создание совместными усилиями оптимальной модели распределения предметов ведения и полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

2. Современное состояние российского (федерализма создает противоречие, от разрешения которого будет во многом зависеть перспектива его эволюции. В новых условиях национально-территориальные и территориальные субъекты Федерации, с одной стороны, равноправны в отношениях с федеральным Центром и между собой, а с другой — сохраняют различия в своем политическом и государственно-правовом статусе. Очевидно, что в этом случае эффективность подобной модели федерализма будет зависеть от эффективности разрешения появляющихся противоречий между равноправием республик и других субъектов Федерации и своеобразием их политико-правового статуса.

Реализацию принципа равноправия субъектов Федерации необходимо осуществлять при уважении права республик на такое своеобразие своего политического статуса, которое проявляется в наличии атрибутов государственности (гимн, герб, флаг, конституция) и вторых государственных языков наряду с общегосударственным языком.

В этом случае государственное строительство в российских республиках будет осуществляться не на основе приоритета “титульной”нации, а на основе равноправия людей всех национальностей, образующих многонациональный народ этих республик. Правомерность такого подхода диктуется тем, что доля коренного населения в подавляющем большинстве республик значительно меньше, чем доля населения граждан других национальностей. Например, в Карелии проживает только 10% карелов, в Башкирии — 22% башкир, в Якутии — 33% якутов [30? ?? ?? ?? ?? ? ? ?? ?? ?? ?? ?: ? ?? ?? ?? ? ? ? ?? ?? ?? ?? ?? . ? ?? ?? ?? ?? ?? ?? ? ?? ?? ?? . - ? .: ? ?? ?? ?? ?? ?? ?? ? ?? ?? ?? ?? ? ? ?? ?? ?? ? ? ?? ?? ? ? ?? ?? ?? ?? ? ?? ?? ?? ?? ?? ? ? ?? ?? ?? ? ? ?? ?? ?? ?? ? ? ?? ?? ?? ?? , 1996. - ? . 8. ].

3. Федерализм это не только политическое, государственно-правовое понятие, но и способ организации всей общественной жизни, в том числе и экономической. Поэтому развитие федеративных отношений должно включать в себя создание соответствующей системы государственного регулирования, управления экономикой и социальной сферой — того, что принято называть государственно-региональной политикой. 4. Нельзя не замечать очевидного: по своему социально-экономическому потенциалу значительной части из нынешних 89 субъектов Федерации их конституционный статус не под силу. Они не в состоянии эффективно выполнять сопряженные с ним обязанности, нести вытекающую из него ответственность перед своим населением, другими субъектами Федерации, государством в целом.

В этих условиях целесообразно продумать меры, призванные обеспечить последовательное, постепенное формирование социально-экономических основ, которые позволят “отстающим” регионам на деле стать полноправными субъектами Федерации не только формально юридически, какими они являются в настоящее время, но и экономически. Вместе с тем весьма вероятно, что некоторые субъекты Федерации так и не смогут решить эту задачу. 5. Жизнеспособность и действенность российского федерализма прямо зависят от того, как решается на практике проблема разграничения компетенции и сопряженной с ней ответственности между Российской Федерацией и ее субъектами. Требуется перестройка всей вертикали государственного управления, укрепления ее такой конструкцией, как бюджетный федерализм. Попытки решить обособленно проблемы сформирования федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации не могут дать ничего, кроме общей экономической дестабилизации. В настоящее время дотационными являются свыше 70 регионов, которые вынуждены постоянно обращаться к Центру с просьбами о помощи. Реальная работа по изысканию дополнительных источников доходов на местах начнется только в том случае, если субъекты Федерации будут активно участвовать в подготовке федерального бюджета, более действенно влиять на ход этой работы. будут поставлены в рамки четких бюджетных полномочий и нормативов, а также будет прекращена практика предоставления некоторым субъектам Федерации разного рола льгот и поблажек.

В противном случае акцент будет сделан на перераспределение доходных источников, все сильнее станут звучать требования перехода к одноканальной системе финансирования федерального бюджета. Для России как федеративного государства это было бы гибельно, так как рухнул бы один из самых сильных интегрирующих факторов.

6. Становление федерализма в России предполагает глубокие изменения системы территориального управления, сбалансирования системы государственной власти в целом. У нас в России решение этой задачи означает необходимость действовать сразу по трем направлениям: обеспечить превращение государственных органов управления в систему институтов, отвечающих принципам федерализма; расширять самостоятельность субъектов Федерации в выработке и реализации региональной социально-экономической политики, повышать их ответственность за ее результаты; сформировать систему местного самоуправления и другие формы негосударственного управления.

В целом, России больше соответствовала бы такая модель федеративного устройства, при которой Российская Федерация политически декларируется цельным и неделимым государством с устройством не по национально-территориальному, а административно-территориальному принципу. В рамках подобного государственного образования регионам делегируются широкие полномочия, гарантируется развитие местного самоуправления, национальным меньшинствам предоставляется национально-культурная автономия, полное право на развитие собственного языка, культуры и традиций.

В условия России перспективной формой национально-государственного устройства этнических общностей, не имеющих своих национально-территориальных образований на территории Российской Федерации или проживающих за пределами таких образований, могла бы стать культурно-национальная автономия. Многие ученые, политики указывают на полезность возрождения существовавших в свое время в СССР национальных районов, округов, поселений, Федеративное устройство России открывает в этом плане самые широкие возможности организации власти, в том числе на уровне органов местного самоуправления. Тем самым будет более полно обеспечены права и поддержка развития языков, культур, традиций, обычаев национальных меньшинств, которые сейчас фактически находятся в неравноправном, ущемленном положении по сравнению с народами, имеющими в России свои национально-государственные или национально-территориальные образования. Особенно важно это для народов Севера, а также дисперсно проживающих национальных меньшинств. Развитие культурно-национальной автономии необходимо прежде всего на уровне местного самоуправления и институтов гражданского общества, включая возможность создания экстерриториальных органов, занимающихся вопросами национальной культуры. Реализация этих принципов может привести к тому, что федеративные отношения утратят функцию устройства, регулирования национальных отношений и станут выполнять лишь роль территориальной организации государственной власти.

    0 МОДЕЛИРОВАНИИ В ТЕОРИИ ФЕДЕРАЛИЗМА
    И ПРОБЛЕМЕ АСИММЕТРИЧНЫХ ФЕДЕРАЦИЙ

© 1997 г. Э. В. Тадевосян [31 Профессор МГИМО – Университета МИД РФ, доктор философских наук. ]

Многие объективные факторы обусловливают сегодня возрастание роли и значения научной разработки современной теории федерализма. Во-первых, в мире насчитывается более двух десятков стран с федеративным политико-территориальным устройством, среди которых такие крупные, как Индия, Россия, США, ФРГ, Канада, Пакистан, Нигерия, Бразилия, Австралия, Мексика, Малайзия, Эфиопия, а также Швейцария, Австрия, Бельгия, Венесуэла, ОАЭ и др. В общей сложности федеративные государства, составляющие лишь чуть больше десятой части всех стран мира, насчитывают примерно треть населения Земли и охватывают более половины территории земного шара. Еще большее число стран мира имеют, условно говоря, те или иные элементы федерализма (автономии, те или иные самоуправляющиеся территории, хотя несомненно, что наличие автономий в государстве само по себе не определяет его федеративного характера). Накопленный богатый опыт мирового федерализма создает исключительно благоприятные предпосылки и условия для его научного обобщения в рамках современной теории федерализма. Вовторых, не только в историческом прошлом, но и в современную эпоху в мире происходит как распад старых федераций (например, СССР, Югославии и Чехословакии), так и создание новых (в частности, Бельгии, новой Югославии). В-третьих, в современной России происходит глубокое реформирование старого федерализма и становление нового, реального федерализма. В ряде других стран СНГ остро стоит вопрос о политико-правовом статусе различных территориальных образований (Нагорный Карабах, Абхазия, Южная Осетия, Приднестровье и др. ), решение которого может потребовать использования федерализма или тех или иных его элементов. В самой России на первый план выдвинулась проблема статуса Черни, которая также вряд ли разрешима вне рамок конфедеративных и ассоциированных отношений. В-четвертых, интеграционные процессы в ряде регионов(объединяющаяся Европа, страны СНГ) делают реальной возможность создания в сравнительно близкой перспективе конфедераций, а в более отдаленной–и федераций. В-пятых, ди- намика интернационализации и глобализации в масштабах всего мира делает все более актуальными и значимыми вопросы общего руководства развитием мировых процессов в целом, прежде всего в решении быстро обостряющихся экологических и иных общих проблем современности, что, вероятнее всего, потребует использования конфедеративных и федеративных форм.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6