В подальшому, відстоюючи точку зору про самостійність адміністративного нагляду серед видів соціального контролю, серед засобів забезпечення законності в державному управлінні, він вказує на наявність у цього виду державної діяльності “загальних характерних ознак”, якими, на його погляд, є: наявність спеціальних завдань у сфері контролю (в широкому розумінні слова); закінченість (очевидність) організаційного виділення суб’єктів цієї діяльності в загальній системі державних органів; специфіка основного методу їх діяльності; наявність спеціального об’єкта; видання нормативних актів, що встановлюють спеціальну компетенцію для всіх ланок системи в цілому або складових її частинах. [34, С. 19]

З цього приводу Д.М. Бахрах розрізняє дв організаційні форми нагляду в сфері управління.

1. Наглядову діяльність органів активно адміністрації, а також утворюваних нею комісій, для яких це не є основним видом роботи і здійснюється лише епізодично, найчастіше не з ініціативи суб’єкта управління, а на підставі заяв, скарг, справ, які надійшли до них. Це насамперед перевірка законності формування і діяльності підприємств, комерційних банків, засобів масової інформації, громадських об’єднань, кооперативів, здійснювана у формі реєстрації, ліцензування, зміни їх діяльност тощо.

2. Адміністративний нагляд, який здійснюється спеціальними відомствами і службами, органами для яких така функція найважливішою і, навіть, головною. Його суб’єкти наділені функціональною владою, широкими надвідомчими повноваженнями. Їх діяльність − це різновид міжгалузевого управління. Об’єктами такого нагляду можуть бути як державні, так громадські, релігійні та інші недержавні організації, а також громадяни.

Адміністративний нагляд, як правило, полягає в забезпеченні виконання загальнообов’язкових норм, встановлених як законами, так підзаконними актами, і здійснюваний систематично, причому, звичайно, за ніціативою його суб’єктів. І ще однією важливою особливістю такого нагляду Д.М. Бахрах вважає те, що він, як правило, пов’язаний із застосуванням адміністративного примусу. [18, С. 40]

Як зазначалося вище, контрольно-наглядову діяльність можна характеризувати або з управлінської, або з юридичної точок зору.

У першому випадку йдеться про функцію управління, стадії управлінського циклу, реалізацію принципу “зворотного зв’язку” в управлінні.

У другому − про засіб забезпечення законності в реалізації виконавчої влади. Цю обставину потрібно мати на уваз при розгляді співвідношення контролю і нагляду: контроль і нагляд співвідносяться або з управлінських, або з юридичних позицій.

Не вдаючись у зміст проблеми, вважаючи, що це питання в достатньому обсязі вивчено в юридичній літературі, зазначимо, що з управлінської (функції, цикл управління, зворотний зв’язок) точки зору змісту контролю і нагляду, у тому числі й адміністративного, цілком збігаються. З погляду на це, адміністративний нагляд можна охарактеризувати як зовнішній контроль, тобто, констатувати, що між наглядовим органом і піднаглядним об’єктом відсутні відношення організаційної співпідпорядкованості. Ця істотна ознака адміністративного нагляду виділяється всіма українськими вченими-адміністративістами.

Проте, як зазначає більшість авторів, при виявленн змісту адміністративного нагляду його співвідносять з надвідомчим державним контролем, вносячи тим самим правові моменти в характеристику цих явищ.

Зауважимо також, що поняття “надвідомчий зовнішній” контроль також не збігаються: поняття “зовнішній контроль” значно вужчий за змістом і містить у собі лише ознаку відсутності організаційно підпорядкованості у відношеннях між суб’єктом і об’єктом нагляду.

З юридичної точки зору, зміст адміністративного нагляду добре проглядається в порівнянні його з іншими видами контрольно-наглядової діяльності.

З цією метою спробуємо узагальнити критерії для такого порівняльного аналізу, висловлені в наведених вище точках зору на сутність адміністративного нагляду.

На наш погляд, такими критеріями можуть бути:

- наявність організаційної підпорядкованості суб’єктів контрольно-наглядової діяльност підконтрольних або піднаглядних суб’єктів;

- належність до реалізації певної гілки державної влади;

- оцінка дій піднаглядних або підконтрольних суб’єктів з точки зору лише законності, або з погляду законності і доцільності;

- можливість втручання в діяльність підконтрольних або піднаглядних суб’єктів;

- оцінка дій підконтрольних або піднаглядних суб’єктів з широкого кола питань або з вузької, спеціальної їх частини;

- наявність або відсутність проміжної ланки при реалізації своїх повноважень;

- можливість поширення контрольно-наглядових повноважень на громадян;

- можливість здійснення контрольно-наглядових повноважень за власною ініціативою;

- можливість застосування заходів адміністративного примусу, у тому числі й адміністративних стягнень;

- широта або вузькість набору методів діяльності.

Розглянемо співвідношення адміністративного нагляду з іншими видами контрольно-наглядової діяльності, як то: з прокурорським наглядом, судовим контролем, внутрішньовідомчим і надвідомчим державним контролем, суспільним контролем, використовуючи ці критерії.

Збігання адміністративного нагляду з прокурорським наглядом вбачається насамперед з огляду на такі риси:

- дії піднаглядних об’єктів оцінюються в обох випадках з позицій законності;

- повноваження суб’єктів нагляду обмежен рамками наглядової діяльності;

- об’єктом наглядової діяльності є суспільн відносини, врегульовані нормами права;

- свої повноваження суб’єкти нагляду можуть здійснювати за власною ініціативою і поширювати їх на громадян;

- крім цього варто зазначити, що набір методів діяльності і засобів реагування в обох випадках обмежений правовими розпорядженнями.

Розбіжність цих видів наглядової діяльності поляга насамперед у тому, що адміністративний нагляд є засобом реалізації виконавчо влади, у той час як прокурорський нагляд незалежний від будь-якої гілки влади, здійснює нагляд за дотриманням законності в країні.

При реалізації своїх повноважень прокуратура охоплює діяльність піднаглядного суб’єкта з різних сторін, у той час як органи, що здійснюють адміністративний нагляд мають свій вузький об’єкт нагляду − конкретні норми, правила, стандарти тощо. Крім цього, при виявленн правопорушень органи прокуратури можуть реалізовувати свої повноваження лише через “проміжну ланку” − відповідну адміністрацію, вищий орган або суд, тоді як органи адміністративного нагляду наділені правами безпосереднього припинення виявленого правопорушення і самостійного застосування заходів адміністративного стягнення.

Порівнюючи адміністративний нагляд із судовим контролем, можна відмітити такі подібні риси:

- відсутність організаційно підпорядкованості між суб’єктами контрольно-наглядової діяльност підконтрольними й піднаглядними суб’єктами;

- оцінка їх діяльності лише з погляду законності;

- можливості втручання в оперативну діяльність суб’єктів;

- в обох випадках об’єктом контрольно-наглядової діяльності є лише правовідносини;

- названі органи можуть здійснювати сво контрольно-наглядові повноваження за власною ініціативою;

- перелік методів діяльності органів обмежений рамками нормативних актів.

Особливість цього контролю полягає в тому, що він здійснюється не систематично, не повсякденно, як, наприклад, контроль з боку спеціалізованих контролюючих органів, а одноразово при розгляді справ (адміністративних, цивільних, кримінальних).

Розбіжність судового контролю та адміністративного нагляду полягає в тому, що судовий контроль здійснюється судовими органами, як відносяться до судової влади, причому, на відміну від адміністративного органу, для якого наглядова діяльність є основною, судові органи здійснюють сво контрольні повноваження паралельно зі своєю основною діяльністю − відправленням правосуддя.

Лише в процесі відправлення правосуддя в судових органів з’являється можливість здійснювати оцінку стану законності в окремих організаціях, підприємствах і організаціях. Причому, на відміну від адміністративного нагляду, коло аналізованих питань при цій оцінці досить широке. Як і органи прокуратури, судові органи для реалізації контрольних повноважень використовують “проміжну ланку” − відповідні адміністрац підприємств, установ і організацій. Крім цього, контрольні повноваження судових органів не поширюються на громадян. Єдиною формою реагування суду на розкрит порушення законності є окрема ухвала, у той час як арсенал засобів адміністративного нагляду набагато ширший.

Державний контроль є традиційним і найдетальніше вивченим засобом забезпечення законності і дисципліни в процесі реалізації виконавчої влади. Цей вид державної контрольної діяльності, особливо та його частина, як відомчий державний контроль, має багато спільних рис з адміністративним наглядом. Не випадково саме з цього приводу дещо відрізняються точки зору багатьох вчених-адміністративістів.

Подібність адміністративного нагляду і відомчого державного контролю можна бачити за такими позиціями:

- обидва види контрольно наглядової діяльності належать до реалізації однієї гілки державної влади − виконавчої;

- як для адміністративного нагляду, так і для відомчого державного контролю характерна відсутність організаційної підпорядкованості суб’єктів контрольної і наглядово діяльності;

- в першому і другому випадках контролю або нагляду підлягає достатньо вузьке коло питань;

- в обох випадках для реалізації контрольних і наглядових повноважень не потрібно додаткових проміжних ланок”, ці органи наділені правами безпосереднього припинення й усунення шкідливих наслідків посягань на охоронювані об’єкти;

- обидва види контрольних наглядових органів наділені правами застосування заходів державного примусу;

- органи адміністративного нагляду, а також органи відомчого державного контролю можуть самостійно ухвалювати рішення про потребу реалізації своїх контрольних або наглядових повноважень.

Крім переліченого, для відомчого державного контролю характерна наявність широкого набору засобів і методів контрольно діяльності (перевірки, експертизи, ліцензування, аналіз звітних даних тощо) стосовно хоча й певного кола суспільних відносин, але найчастіше не підданих правовому регулюванню, а також щодо матеріальних об’єктів і духовних цінностей (природні ресурси, пам’ятки мистецтва). І, нарешті, відомчі контрольн повноваження, на відміну від повноважень адміністративного нагляду, не можуть бути застосовані щодо громадян; при застосуванні до них заходів державного примусу органи відомчого державного контролю безпосередньо можуть застосовувати лише заходи дисциплінарного примусу, а застосування адміністративно кримінальної відповідальності можливе лише судом.

Відмінності ж між цими видами контрольно-наглядово діяльності рельєфними. Так званий “внутрішньовідомчий державний контроль свідчить про наявність ознаки організаційної підпорядкованості суб’єкта контролю і підконтрольного суб’єкта, тоді як суб’єкт адміністративного нагляду виведений за рамки відомства; контрольні повноваження внутрішньовідомчого характеру є неодмінним атрибутом будь-якого державного органу, у тому числі й органу виконавчої влади і, відповідно, органів адміністративного нагляду.

Повноваження ж по адміністративному нагляду вузькоспеціальними, саме для їх реалізації і створюються органи адміністративного нагляду. У процесі реалізації органами внутрішньовідомчого контролю своїх повноважень діяльність підконтрольного суб’єкта оцінюється по широкому колу питань, частіше з погляду доцільності, ніж із погляду законності. При цьому припускається втручання в його оперативну діяльність. Набір засобів методів внутрішньовідомчого державного контролю набагато ширший, ніж в адміністративного нагляду, і він не обмежений правовими рамками. І, зрештою, суб’єкти внутрішньовідомчого державного контролю широко застосовують дисциплінарний примус, але тільки стосовно посадових осіб і ні в якому разі не стосовно громадян.

Громадський контроль, як особлива форма в системі засобів забезпечення законності, у порівнянні з періодом Радянської держави істотно здав свої позиції. Якщо в недалекому минулому, партійний і народний контроль займали головне місце в цій системі, то сьогодні до цього виду контрольно діяльності можна віднести діяльність різноманітних профспілкових, екологічних, правозахисних та інших громадських організацій і, якоюсь мірою, органів місцевого самоврядування.

Наприклад, профспілки відповідно до чинного законодавства контролюють додержання адміністрацією підприємств, установ організацій законодавства про працю і нормативних актів про охорону праці, житлово-побутове обслуговування працівників та ін. Закон України від 12 травня 1991 року “Про захист прав споживачів” [44] надає право об’єднанням споживачів: здійснювати контроль за додержанням прав громадян як споживачів, проводити незалежну експертизу та випробування продукції; разом з відповідними державними органами здійснювати контроль за якістю продукції, торгівельного та нших видів обслуговування, встановленням цін тощо.

Особливе місце в системі громадського контролю займають звернення громадян у відповідні органи.

Звернення громадян становлять собою сукупність активних вольових дій фізичних осіб. Їх особливість полягає в тому, що не всі звернення громадян можна віднести до заходів, які забезпечують законність і дисципліну в державному управлінні. Лише скарги і заяви про порушення чинного законодавства та недоліки в роботі тих чи інших осіб, державних і недержавних структур ніціюють компетентні органи на проведення контрольно-наглядових дій з метою усунення порушень і недоліків.

Якщо порівнювати громадський контроль з адміністративним наглядом, то з подібних рис можна назвати лише відсутність організаційної підпорядкованості стосовно об’єктів контрольно-наглядово діяльності, неможливість втручання в їх оперативну діяльність і можливість поширення своїх повноважень на громадян.

На відміну ж від адміністративного нагляду, громадський контроль не належить до реалізації якоїсь гілки державної влади, а його розвиток є показником демократичності державного устрою. Органи громадського контролю можуть оцінювати діяльність підконтрольних суб’єктів як за власною ініціативою, так і за дорученням органів виконавчої влади з широкого кола питань, у тому числі й не правового характеру. Не маючи можливост втручатися в оперативно-господарську діяльність підконтрольних об’єктів, вони, проте, можуть давати оцінку доцільності прийнятих рішень. Основною особливістю діяльності органів громадського контролю сьогодні є та, що їх основним завданням, внаслідок неможливості самостійного застосування примусових заходів, нформування компетентних органів про виявлені порушення і можливі погрози.

Таким чином, на підставі викладеного, можна стверджувати, що адміністративний нагляд, як самостійний вид наглядово діяльності стосовно реалізації виконавчої влади, має цілу низку властивих йому ознак, а саме:

- відсутність організаційно підпорядкованості суб’єктів нагляду і піднаглядних суб’єктів;

- можливість оцінки діяльності піднаглядних суб’єктів лише з точки зору законності і за достатнім вузьким колом спеціальних питань;

- неможливість втручання в оперативну діяльність піднаглядного суб’єкта;

- наявність спеціального об’єкта наглядово діяльності − норм, правил, вимог, стандартів, що містяться в нормативних актах;

- наділення органів адміністративного нагляду особливими наглядовими повноваженнями, що складають зміст їх компетенції;

- можливість поширення цих повноважень на громадян;

- можливість самостійного застосування заходів державного примусу у випадках виявлення правопорушень або виникнення погроз безпеки різноманітним об’єктам;

- наявність достатньо вузького набору засобів методів наглядової діяльності, що також обмежене правовими рамками;

- суворе обмеження примусових заходів правовими рамками і зведення їх до заходів адміністративного примусу.

Здійснений аналіз видів контрольної і наглядово діяльності не може повною мірою розкрити зміст адміністративного нагляду як правового інституту.

З цією метою спробуємо окреслити його основн елементи. Якщо процес управління у загальному вигляді характеризується як вплив керуючої (суб’єкт управління) системи на керовану (об’єкт управління) з метою переведення її з одного стану в інший, то адміністративний нагляд, як вид управлінської діяльності, також можна уявити так: суб’єкт адміністративного нагляду − адміністративна діяльність − піднаглядний суб’єкт.

Суб’єктами адміністративного нагляду в цій систем ті органи виконавчої влади і, відповідно, їх посадові особи, на яких покладені обов’язки здійснення наглядової діяльності і надані відповідн повноваження. Сьогодні існує велике число державних структур, що здійснюють адміністративний нагляд.

Всю систему суб’єктів адміністративного нагляду можна уявити такою:

Це, по-перше, самостійні служби такі як Державна митна служба України, Державна податкова адміністрація України тощо. Їх особливістю є та, що без здійснення своїх наглядових функцій вони не можуть у повному обсязі виконувати поставлені перед ними завдання.

По-друге, це різноманітні державні інспекції у склад міністерств та відомств, такі як Державтоінспекція і Держпожнагляд МВС України, Державна санітарно-епідеміологічна служба Міністерства охорони здоров’я України тощо. Наявність такої організаційно-правової форми наглядових органів також потрібна і обумовлена вона специфікою предмету нагляду, особливість якого тісний зв’язок з діяльністю найголовнішого органу.

Піднаглядними суб’єктами в аналізованій систем виступають такі суб’єкти права, стосовно яких здійснюється наглядова діяльність. Як ми вже зазначали, ними можуть бути будь-які підприємства, установи та організації незалежно від відомчої належності і форм власності, а також громадяни.

До об’єктів адміністративного нагляду відносяться спеціальні правила, норми, вимоги та стандарти, обов’язок дотримуватись яких покладений на піднаглядних суб’єктів.

Складові елементи об’єкту адміністративного нагляду мають ряд особливостей:

- наявність особливого порядку встановлення даних норм, правил, вимог;

- кожний за своїм напрямом носить загальний для всіх галузей управління характер, у них вкладений однаковий підхід до регулювання тих чи інших відносин;

- виконання всього комплексу встановлених правил, норм, вимог спеціального характеру обов’язковим для всіх або багатьох як галузевих, так і міжгалузевих систем. Це фіксується в самих правилах шляхом прямої вказівки на їх обов’язковість, а також забезпечується примусовою силою держави шляхом встановлення юридично відповідальності за їх порушення;

Всі вони встановлюються на управлінських рівнях надвідомчого характеру постановами Кабінету міністрів України.

Отже, адміністративно-наглядова діяльність, на наш погляд, являє собою процес здійснення суб’єктом адміністративного нагляду своїх наглядових повноважень. Цей процес, з одного боку, складається з ряду етапів і стадій, а з іншого, – він має свою власну функціональну структуру − сукупність його складових елементів.

Так, етапами адміністративно-наглядової діяльності, за аналогією з контрольною діяльністю, можна назвати:

1). попередній етап полягає в аналізі усієї отримано нформації, підготовці кадрів, виданні і доведенні норм до об’єктів адміністративного нагляду, вивченні прогнозів тощо;

2). поточний етап включає в себе інспектування, спостереження, перевірки, у ході яких виявляються порушення предмету нагляду, застосовуються запобіжні заходи, відновлюється порушений порядок, вирішуються питання про потребу притягнення винних до відповідальності;

3). заключний етап полягає в аналізі загального становища, у виявленні тенденцій, підготовці звітів, розробці пропозицій.

Д.М. Бахрах функціональну структуру адміністративно-наглядової діяльності подає у такому вигляді.

1) Правотворчість, участь у визначенні режиму піднаглядних об’єктів.

2) Організаційно-масово матеріально-технічної діяльності.

3) Спостереження за відповідними відносинами, діями, станом навколишнього середовища матеріальними цінностями.

4) Застосування різноманітних запобіжних заходів.

5) Здійснення юрисдикційної діяльності та застосування примусових заходів. [18, С. 41]

Ці питання будуть предметом подальшого розгляду стосовно діяльності одного із суб’єктів адміністративного нагляду − органів внутрішніх справ.

Отже, підсумовуючи викладене і виділяючи найістотніші, найхарактерніші ознаки адміністративного нагляду, його визначення можна сформулювати так: адміністративний нагляд − це особливий вид державної управлінської діяльності, здійснюваної спеціальними органами виконавчої влади стосовно організаційно не підпорядкованих підприємств, установ, організацій, посадових осіб і громадян у зв’язку з виконанням ними спеціальних міжгалузевих норм, правил, вимог, з використанням комплексу адміністративних засобів впливу для попередження, виявлення і припинення правопорушень, відновлення встановлених правовідносин і притягнення винних до відповідальності.

1.2. Складові елементи адміністративно-наглядової діяльності органів внутрішніх справ

Закріплений у Конституції України курс на створення правової держави, забезпечення пріоритету інтересів особистості визнача основну цільову спрямованість адміністративного нагляду взагалі, адміністративного нагляду органів внутрішніх справ, зокрема.

Дослідження адміністративно-наглядової діяльност міліції не втратили своєї актуальності і в умовах сьогодення. І хоча вони, тією чи іншою мірою висвітлювалися в юридичній літературі, все ж таки дослідження цієї діяльності потрібне, оскільки ще й дотепер не сформульовано єдиного розуміння поняття адміністративного нагляду, його змісту і призначення, а також інш питання, важливі необхідні для повного і всебічного вивчення цієї діяльності.

Мета адміністративного нагляду органів внутрішніх справ, як бажаний результат їх діяльності, являє собою такий ідеальний режим функціонування і життєдіяльності відповідних суб’єктів права (підприємств, установ, організацій, їх посадових осіб, а також громадян), за якого забезпечується належною мірою захищеність певних об’єктів від різноманітних посягань.

В якості таких об’єктів виступають особистість, власність, держава, суспільство в цілому, тобто сукупність таких суспільних відносин, шкода яким може бути нанесена порушенням або недотриманням установлених норм, інструкцій, правил, стандартів, вимог тощо.

Говорячи про цільову спрямованість адміністративного нагляду, Р.І. Денисов зазначав, що він “забезпечу недоторканність охоронюваних об’єктів від різноманітного роду посягань, як спроможні завдати матеріальної або моральної шкоди”. [35, С. 34]

В даний час в якості об’єктів, безпека яких забезпечується за допомогою адміністративного нагляду органів внутрішніх справ, можна назвати суспільні відносини в галузі:

- охорони громадського порядку;

- охорони власності;

- безпеки дорожнього руху;

- пожежної безпеки;

- екологічної безпеки;

- видачі дозволів на вчинення певних дій та ліцензійної діяльності;

- забезпечення прав громадян на свободу пересування і вибору місця проживання тощо.

Посягання на перелічені об’єкти виражається із одного боку, в порушенні піднаглядними підприємствами, установами організаціями тих правил, норм, інструкцій, у відповідності з якими вони повинні функціонувати, причому воно може бути як винуватим (навмисним або необережним) − різноманітні порушення правил дорожнього руху, правил пожежної безпеки, так і невинуватим − посягання особи з обмеженою дієздатністю, неповнолітнім.

З іншого, – джерелами небезпеки цим суспільним відносинам можуть виступати не лише фізичні і юридичні особи, але й тварини − скажений собака на вулиці, дика тварина на автошляху, що створює загрозу безпеці дорожнього руху; стихійні явища (гроза − пожежна безпека), под техногенного характеру (вибух на підприємстві, падіння літака).

Досліджуючи поняття адміністративного нагляду, вважаємо за слушне розглянути доктринальний аспект адміністративного нагляду, здійснюваного міліцією.

Так, М.І. Єропкін визначає адміністративний нагляд міліції як “систематичне спостереження органів міліції за точним виконанням посадовими особами і громадянами законів та інших нормативних актів з метою забезпечення громадського порядку, попередження і припинення порушень, виявлення порушників і вжиття до них заходів громадського чи адміністративного впливу”. [40, С. 89]

А.П. Клюшниченко трактував адміністративний нагляд міліції “як спостереження апаратів міліції за точним виконанням посадовими особами й окремими громадянами правил, що регулюють громадський порядок, з метою попередження і припинення його порушень і залучення винних осіб до відповідальності”. [8, С. 255]

Якщо уважно проаналізувати ці визначення, то можна констатувати їх “змістовну синонімічність”, за винятком того, що М.І. Єропкін додає “обов’язок спостерігати не лише за виконанням правил, що регулюють громадський порядок, але й за виконанням законів”, що, на нашу думку, дуже істотно.

На думку А.П. Коренєва, “адміністративний нагляд міліції − це систематичне спостереження, контроль за точним неухильним дотриманням посадовими особами і громадянами правил, що регулюють громадський порядок і безпеку з метою попередження, припинення порушень цих правил, виявлення порушників і притягнення їх до відповідальності або вжиття до них інших заходів впливу”. [4, C.273]

У запропонованому автором визначенні незаслужено відсутня вказівка на те, що спостереження мусить здійснюватися не лише за дотриманням правил, що регулюють громадський порядок, але й за дотриманням закону. Крім того, ми вважаємо зайвим вживання терміну “контроль”, оскільки нагляд і контроль − це різні юридичні інститути. Разом з тим, вважаємо за доцільне введення у визначення термінів “громадська безпека” нарівні з терміном громадський порядок”, оскільки вони взаємозалежні між собою.

Аналізуючи висловлювання вчених-адміністративістів стосовно поняття адміністративного нагляду, здійснюваного міліцією, запропонуємо власне визначення цього питання.

На наш погляд, адміністративний нагляд міліції − це систематичне спостереження підрозділів міліції та окремих співробітників, які володіють наглядовими повноваженнями, за дотриманням громадянами і посадовими особами підприємств, установ, організацій (незалежно від форм власності), а також іноземцями та особами без громадянства законів та нших нормативних актів, що регулюють відносини у сфері охорони громадського порядку та різних форм власності, забезпечення безпеки дорожнього руху та екологічної безпеки, організації роботи паспортно-реєстраційної та міграційно служби, дозвільної системи з метою попередження і припинення вчинення порушень та притягнення винних до відповідальності.

Сформульоване дозволяє підійти до визначення питання про призначення адміністративного нагляду в сфері охорони громадського порядку. А оскільки призначення нагляду − це визначення його цілей завдань, тому розглянемо мету й завдання адміністративного нагляду детальніше.

Отже, мета адміністративного нагляду передусім полягає:

- у попередженн правопорушень.

Попередження правопорушень − це встановлення сприятливих обставин їх вчинення і в силу своєї компетенції усунення цих обставин, а також попередження вчинення інших правопорушень;

- у припиненні правопорушень.

Припинення правопорушень − це дії стосовно примусового припинення правопорушень, запобігання або зменшення їх шкідливих наслідків, застосування запобіжних заходів до правопорушників (у тому числі й фізично сили, спеціальних засобів та вогнепальної зброї);

- у притягненні до відповідальності винуватих осіб.

Притягнення до відповідальності винних осіб − це в межах власної компетенц самостійно порушити і розглянути справу про адміністративне правопорушення, накласти адміністративне стягнення, або направити матеріал про правопорушення до суду, органам і посадовим особам, уповноваженим розглядати відповідн справи;

- у нормотворчості.

Нормотворчість − це затвердження норм і правил разом з органами виконавчої влади та іншими органами адміністративного нагляду, підготовка проектів нормативних актів, що затверджуються (приймаються) іншими органами, узгодження проектів правових актів, прийнятих іншими органами.

Виходячи із змісту складових елементів та мети адміністративного нагляду можна визначити його завдання.

Із завданнями будь-якої діяльності вчені звичайно пов’язують сукупність проблем, що потребують вирішення для досягнення цілей у конкретній обстановці, при наявності певних ресурсів. [85, С. 145] Так, Р.І. Денисов головне завдання органів адміністративного нагляду вбачає у спостереженні за відповідністю виробничої або іншої діяльності колективів людей або окремих громадян правовим розпорядженням з метою охорони конкретних суспільних відносин або складних об’єктів у сфері управління від різноманітного роду посягань”. [35, С. 58]

Завдання адміністративного нагляду міліції в сфер охорони громадського порядку є забезпечення чіткого, однозначного дотримання спеціальних норм і загальнообов’язкових правил, стандартів, вимог, тобто забезпечення законності в управлінні. Іншими словами, завданням адміністративного нагляду є забезпечення проведення в життя законів та інших нормативних актів, що регулюють поведінку об’єктів нагляду (поведінка людей у громадських місцях, діяльність паспортної-реєстраційної та міграційної служби, порядок руху транспорту, правила дозвільної системи тощо).

З аналізу деяких нормативних актів та чинного законодавства України вбачається наявність певної невідповідності щодо розмежування понять завдань, функцій та цілей. Наприклад, у п. 3 Положення про Державну службу охорони при Міністерстві внутрішніх справ, затвердженого постановою Кабінету міністрів України від 15 серпня 2001 року [116], в якості основних завдань Державної служби охорони при МВС України віднесені:

- здійснення за договорами заходів охорони особливо важливих об'єктів згідно з переліком, що затверджується Кабінетом міністрів України, інших об'єктів (обмежені території, будівлі та споруди тощо), вантажів, а також грошових знаків і цінних паперів, що перевозяться, інкасації в місцях, не охоплених централізованою службою нкасації, і перевезення цінностей Національного банку, забезпечення особисто безпеки громадян;

- розробка основних вимог щодо захисту об’єктів та громадян від злочинних посягань, типових договорів вимог до інженерно-технічного зміцнення та захисту об’єктів, оснащення їх технічними системами та засобами телевідеоспостереження, тривожно сигналізації, контролювання доступу (далі – технічні засоби охоронного призначення), а також інструкцій та інших документів, що регламентують виконання охоронних функцій;

- участь у проведенн диної технічної політики щодо впровадження технічних засобів охоронного призначення шляхом розробки нормативних документів на час усього циклу їх життєдіяльності (проектування, промислове виробництво, монтаж, експлуатація та утилізація).

На наш погляд, з перерахованих завдань основною метою діяльності Державної служби охорони при МВС України є охорона власності, а функціями − розробка основних вимог, проведення єдиної технічної політики.

У Законі України від 17 грудня 1993 року “Про пожежну безпеку” [46] у ст. 14 чітко визначено мету завдання пожежної охорони. Так, пожежна охорона створюється з метою захисту життя і здоров’я громадян, приватної, колективної та державної власності від пожеж, підтримання належного рівня пожежної безпеки на об'єктах і в населених пунктах.

Основними завданнями пожежної охорони, в свою чергу, є:

- здійснення контролю за дотриманням протипожежних вимог;

- запобігання пожежам нещасним випадкам на них;

- гасіння пожеж, рятування людей та надання допомоги в ліквідації наслідків аварій, катастроф стихійного лиха.

Аналізуючи нормативні акті, які регламентують реалізацію адміністративного нагляду органами внутрішніх справ, варто зупинитися на завданнях Державтоінспекції. Відповідно до п. 3 постанови Кабінету міністрів України від 14 квітня 1997 року “Про Положення про Державну автомобільну інспекцію Міністерства внутрішніх справ” [115] основними її завданнями є:

- реалізація в межах своєї компетенції державної політики щодо забезпечення безпеки дорожнього руху;

- організація контролю за дотриманням законів, інших нормативних актів з питань безпеки дорожнього руху та охорони навколишнього середовища від шкідливого впливу автомототранспортних засобів (далі – транспортних засобів);

- удосконалення регулювання дорожнього руху з метою забезпечення його безпеки та підвищення ефективності використання транспортних засобів;

- виявлення та припинення фактів порушення безпеки дорожнього руху, а також виявлення причин і умов, що сприяють їх вчиненню.

Не можна залишити поза увагою й завдання, що покладаються на Міністерство внутрішніх справ України. Згідно з п. 3 Указу Президента України від 17 жовтня 2000 року “Про Положення про Міністерство внутрішніх справ України” [137] до основних його завдань відносяться:

- організація координація діяльності органів внутрішніх справ щодо захисту прав і свобод громадян, інтересів суспільства і держави від протиправних посягань, охорони громадського порядку і забезпечення громадської безпеки;

- участь у розробці та реалізації державної політики щодо боротьби із злочинністю;

- забезпечення запобігання злочинам, їх припинення, розкриття і розслідування, розшук осіб, які вчинили злочини, вжиття заходів усунення причин і умов, що сприяють вчиненню правопорушень;

- забезпечення реалізац державної політики з питань громадянства;

- забезпечення проведення паспортної, реєстраційної та міграційної роботи;

- визначення основних напрямів удосконалення роботи органів внутрішніх справ, надання їм організаційно-методичної та практичної допомоги;

- підготовка органів внутрішніх справ та внутрішніх військ для інтеграції України до Європейського Союзу.

Таким чином, призначення адміністративного нагляду полягає у забезпеченні чіткого, однозначного дотримання спеціальних норм загальнообов’язкових правил (поведінки людей у громадських місцях, діяльності з питань громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб, порядку руху транспорту, дозвільної системи) з метою попередження, припинення правопорушень, притягнення винних до відповідальності і здійснення нормотворчості.

В числі важливих рис змісту адміністративного нагляду органів внутрішніх справ назвемо також його вольовий, державно-владний характер. Щоб управляти, потрібно мати владу, а саме управління припуска застосування. Ф. Енгельс у статті “Про авторитет” писав, що в суспільстві, незалежно від того, як вирішуються питання − одноособово чи більшістю голосів, “воля окремих осіб завжди мусить підпорядковуватися, а це означає, що питання вирішуватимуть авторитарно”. “Авторитет, − зазначав Ф. Енгельс, − у тому змісті, про який тут йдеться, означа нав’язування нам чужої волі, авторитет припускає підпорядкування”. [91, С. 302] Враховуючи це, суб’єкти державного управління наділяються державно-владними повноваженнями. Вольовий заряд, що йде від суб’єкта управління до об’єкта управління, дозволяє підпорядкувати волю і діяльність об’єкта управління вол суб’єкта управління, що в ряді випадків потрібно для досягнення цілей розв’язання завдань, обумовлених суб’єктом управління. [85, С. 148]

Для того, щоб глибше усвідомити сутність адміністративного нагляду, розглянемо, яке місце він займає в структурі функцій міліції.

У загальному розумінні, адміністративний нагляд органів внутрішніх справ можна розглядати як вид управлінської діяльності, зміст якої з функціональної точки зору складають так звані загальні функції управління. Вони виражають його специфічну сутність, як різновид державної управлінської діяльності. Ц функції, як самостійний вид діяльності, завжди присутні там, тоді й остільки, де, коли й оскільки здійснюється управління.

До загальних функцій управління відносяться:

- прогнозування − передбачення майбутнього стану системи, процесу, явища;

- планування − визначення мети і засобів її досягнення;

- організація − формування в системі відповідних відносин і підтримання їх на належному рівні;

- контроль і аналіз інформації − виявлення справжнього стану об’єкта управління і його порівняння з очікуваним результатом;

- регулювання − виявлення проблемно ситуації, що склалася після здійсненого управлінського впливу, встановлення причин відхилення від плану та усунення недоліків.

Аналізуючи основні функції радянської міліції, О.Ф. Мураметс зазначав, що соціальна роль міліції виражається за допомогою реалізації її функції. Основні функції того або іншого органу визначаються як найзагальніші і найважливіші напрямки його діяльності по здійсненню найбільш глобальних, властивих йому соціальних завдань і цілей стратегічного характеру. Система основних функцій об’єктивно обумовлюється соціальним призначенням даного органу, його місцем у державному механізмі або в системі − політичної організації суспільства. У той же час його завдання реалізуються ним за допомогою здійснення функцій. Кожна з основних функцій містить у собі ряд підфункцій (не основних функцій), що носять локальний характер, охоплюють діяльність з реалізації завдань і цілей у менш загальній галузі соціального життя. [93, С. 45] На підставі цього він виділив чотири основні функції міліції:

- правоохоронну;

- профілактичну;

- функцію сприяння державним органам, громадським організаціям, посадовим особам і громадянам у зв’язку із забезпеченням громадського порядку;

- функцію обслуговування населення.

Особисту точку зору щодо функцій адміністративного нагляду міліції висловлював А.П. Коренєв, згідно з якою структура функцій міліції поділяється на три напрямки діяльності:

- адміністративну;

- оперативно-розшукову;

- кримінально-процесуальну. [4, С. 200]

Спробуємо розкрити зміст кожної із названих функцій.

1) Адміністративна діяльність − це безпосереднє, практичне здійснення міліцією функцій по охороні громадського порядку, громадської безпеки і боротьбі зі злочинністю адміністративно-правовими засобами.

2) Оперативно-розшукова діяльність − це діяльність, що проводиться гласно і негласно оперативними підрозділами міліц відповідно до Закону України від 18 лютого 1992 року “Про оперативно-розшукову діяльність” [45] з метою виявлення, попередження, припинення і розкриття злочинів, а також виявлення і встановлення осіб, які їх підготовляють, здійснюють чи вчинюють, розшуку осіб, які переховуються від органів дізнання, слідства, суду, які ухиляються від кримінального переслідування, безвісно зниклих громадян, тощо.

3) Кримінально-процесуальна діяльність − це діяльність, яка включає:

- проведення дізнання з кримінальних справ у межах, установлених законом;

- виконання невідкладних слідчих дій із справ, за якими обов’язкове попереднє розслідування;

- виконання доручень прокурора і слідчого про ведення пошукових і слідчих дій.

Разом з тим додамо, що названі види діяльност міліції (тобто адміністративна, оперативно-розшукова і кримінально-процесуальна діяльність) взаємопов’язані між собою й у повсякденній практиці міліц виступають у єдності. Наприклад, співробітники міліції громадської безпеки, здійснюючи адміністративну діяльність, зобов’язані попереджувати і припиняти будь-які інші злочини.

Існують й інші думки щодо функцій міліції. Наприклад, С.І. Котюргін критикував подібний поділ функцій міліції, наголошуючи при цьому, що “працівники міліції погоджують свою діяльність з нормами цивільного, цивільно-процесуального, трудового законодавства. Отже, якщо бути логічним, то потрібно вести мову і про цивільний і трудовий напрямки в діяльності міліції”. [77, С. 8]

Класифікуючи функції міліції, він запропонував свою систему. На його думку, функції міліції поділяються на три групи:

1) загальні функції (які містять у собі облік, прогнозування, планування, регулювання і контроль);

2) спеціальні функції (загальний нагляд, спеціальний нагляд, оперативно-розшукова діяльність і дізнання);

3) особливі функції (виховна, забезпечення громадської безпеки, обслуговування, застосування примусових заходів, економічна). [77, С. 10]

Не зовсім зрозумілою стає та обставина, чому С.І. Котюргін виділив функції “спеціальні” та “особливі”. Крім того, стосовно названих тут функцій є чимало питань. На нашу думку, міліція не володіє н виховною, ні економічною функціями хоча б тому, що жодна з них не перебуває у сфері завдань міліції, і їх неправильне трактування може порушити її статус.

Звичайно, при здійсненні міліцією своїх функцій у певних випадках розуміється економічний ефект (наприклад, при стягуванні штрафу з порушника) чи виховний ефект (наприклад, при здійсненні профілактичної роботи чи накладенні адміністративного стягнення). Але це виступає лише в якост додаткового результату при здійсненні міліцією своїх функцій.

Що ж стосується примусових заходів, те це не функції міліції, а методи її діяльності при виконанні своїх функцій. Стосовно загальних функцій, скажемо, що вони характерні для будь-якого органу управління.

Таким чином, серед безлічі поглядів на класифікацію функцій міліції, найприйнятнішою, на нашу думку, є класифікація, запропонована А.П. Коренєвим, оскільки три напрямки діяльності міліції випливають із завдань поставлених законодавцем перед міліцією. Разом з тим запропоновані ним функції дістали відображення серед передбачених у ст. 7 Закону України від 20 грудня 1990 року “Про міліцію [43] адміністративної, профілактичної, оперативно-розшукової, кримінально-процесуальної, виконавчої та охоронної (на договірних засадах) функцій.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7