Цілі, завдання і функції державного управління у загальному вигляді, і адміністративного нагляду органів внутрішніх справ − зокрема, складають у сукупності зміст цього виду управлінської діяльності, що виступає в різноманітних формах.

Теорія адміністративного права в даний час виробила види форм державного управління. Це насамперед структурні, внутрішні його форми. Разом із структурними формами державного управління існують і зовнішн форми вираження цієї діяльності. Крім цього діє і процесуальна форма управлінської діяльності.

Характеризуючи поняття адміністративного нагляду як особливого виду державної контрольно-наглядової діяльності, ми зазначали, що адміністративний нагляд − це особлива управлінська діяльність, здійснювана спеціальними суб’єктами управління щодо організаційно непідпорядкованих об’єктів управління. Суб’єкти управління − органи адміністративного нагляду, які утворюють управлінську систему, до якої стосовно органів внутрішніх справ входять:

- МВС України і його структурні підрозділи, що реалізують наглядові функції (Департамент адміністративної служби міліції, Державний департамент з пожежної безпеки, Головне управління Державної автомобільної інспекції);

- ГУМВС України в Автономнвй республіці Крим, м. Києві та Київській області, УМВС України в областях та м. Севастополі (структурні підрозділи міліції громадської безпеки, Державного пожежного нагляду, Державної автомобільної інспекції);

- на місцевому рівні − район, місто, район у місті − структурні підрозділи міліції.

Серед розглянутих суб’єктів управління певн особливості має місцевий рівень підрозділів міліції. Так, варто вказати, що міліція громадської безпеки має свої підрозділи аж до районного рівня, вона суворо прив’язана до адміністративно-територіального поділу відповідного суб’єкта. В свою чергу, структура державної протипожежної служби відрізняється від структури міліції громадської безпеки тим, що відповідно до ст. 15 Закону України від 17 грудня 1993 р. “Про пожежну безпеку” [46], крім територіальних підрозділів (Державна пожежна охорона), створених для організації попередження пожеж та їх гасіння в населених пунктах, існує також відомча, сільська та добровільна.

Тут дістає своє підтвердження теоретичне положення про те, що “кожний суб’єкт управління, щоб якнайкраще забезпечувати досягнення поставлених перед ним цілей, вирішувати різноманітні завдання і виконувати функції управління, мусить бути належним чином організаційно оформлений”. [85, С. 173]

Разом із структурними формами суб’єктів адміністративного нагляду органів внутрішніх справ існує і зовнішнє вираження цього виду державної діяльності. Воно може бути як правовим, так і не правовим.

До правових форм адміністративного нагляду органів внутрішніх справ відноситься видання нормативних та індивідуальних актів управління.

Видання нормативних актів управління являє собою процес регламентації поведінки піднаглядних суб’єктів, реалізацію правовстановлюючо функції адміністративного нагляду органів внутрішніх справ. Як вже зазначалося, правила, норми, вимоги, стандарти, що складають об’єкт нагляду, можуть встановлюватися постановою Кабінету міністрів України (наприклад, Правила дорожнього руху затверджені постановою Кабінету міністрів України від 10 жовтня 2001 року [117]).

Підрозділи і служби органів внутрішніх справ, як здійснюють адміністративний нагляд, беруть активну участь у розробці цих правових актів, дають свої пропозиції щодо внесення до них змін, виносять їх на розгляд компетентних органів.

До цієї правової форми адміністративного нагляду органів внутрішніх справ відноситься також видання відомчих нормативних актів, що визначають порядок реалізації окремих норм основних правових актів. Це різноманітн правила, статути, настанови, інструкції, які, звичайно, підтверджуються оголошуються наказами МВС України, наприклад, наказ МВС України № 622 від 21 серпня 1998 року “Про затвердження Інструкції про порядок виготовлення, придбання, зберігання, обліку, перевезення та використання вогнепальної, пневматичної і холодної зброї, а також боєприпасів до зброї та вибухових матеріалів”. [103]

Наступна правова форма адміністративного нагляду органів внутрішніх справ − видання індивідуальних актів управління −реалізується в основному у формі застосування і виконання (використання) норм права.

Так, І.І. Веремєєнко, детально досліджуючи питання механізму адміністративно-правового регулювання в сфері охорони громадського порядку, вказує на використання при здійсненні адміністративного нагляду органами внутрішніх справ таких індивідуальних правових актів управління:

- ндивідуальних актів дозволу, наприклад дозвіл на право керування транспортним засобом, дозволи на купівлю, продаж, перевезення зброї тощо;

- ндивідуальних актів-розпоряджень, наприклад, розпорядження інспектора держпожнагляду про усунення виявлених порушень правил пожежної безпеки;

- ндивідуальних актів-попереджень, які виносяться в тих випадках, коли правопорушення ще не скоєне, але є всі передумови його вчинення. В основному це акти по застосуванню адміністративно-попереджувальних заходів, таких, як введення карантинів, обмеження руху транспортних засобів, оплатне вилучення вогнепальної зброї в психічно хворого тощо;

- ндивідуальних актів припинення, що застосовуються стосовно до правопорушників, по-перше, на стадії, коли шкідливі наслідки ще не наступили (заборона руху, призупинення робіт, позбавлення прав на керування транспортним засобом і, по-друге, забезпечувального характеру, – адміністративне затримання, огляди, вилучення т.д. [29, С. 90]

Головною відмінною ознакою правових форм державного управління в загальному вигляді, і адміністративного нагляду органів внутрішніх справ – зокрема, є наявність юридичних наслідків − зміна правового статусу суб’єктів і об’єктів нагляду: надання певних прав і покладання певних обов’язків.

Неправові форми адміністративного нагляду органів внутрішніх справ у вигляді організаційних заходів і матеріально-технічних дій, відповідно не мають цієї особливості, не тягнуть за собою правових наслідків, проте їхн значення для реалізації наглядових функцій органів внутрішніх справ є достатньо великим і тому їх розгляду буде присвячений другий розділ дисертації.

І, зрештою, процесуальна форма адміністративного нагляду органів внутрішніх справ.

Процес у широкому його розумінні − це послідовна зміна фаз і станів у розвитку якогось явища, послідовність дій по досягненню якогось результату [78, С. 165] − характерний для всього державного управління, і адміністративному нагляду органів внутрішніх справ зокрема.

“Управління як діяльність здійснюється у вигляд змінюючих послідовно одна одну і вчинюваних у певному порядку і певним способом оформлених дій, тобто протікає відповідно певної процедури. Від того, наскільки правильна процедура за змістом і наскільки точно вона виконуються на практиці, багато в чому залежить і зміст прийнятих органами управління рішень, різноманітних офіційних дій і реалізація їх”, – зазначав Б.М. Лазарєв. [85, С. 182] Далі він звертає увагу, що в державному управлінні через багатство і розмаїтість його змісту нема єдиної універсально процедури, а спостерігається множинність процедур, пристосованих до вирішення різного роду питань; відповідно тут немає і єдиного процесу. [85, С. 185]

Таким чином, процесуальна форма адміністративного нагляду органів внутрішніх справ являє собою особливу процедуру наглядового провадження, яку можна уявити у вигляді відповідних стадій (складається з фаз циклів).

Перша стадія − стадія правовстановлення − являє собою процедуру регламентації поведінки піднаглядних суб’єктів. Ця стадія за своїм змістом і призначенням збігається зі стадією нормотворчості всього механізму адміністративно-правового регулювання. Її особливістю стосовно адміністративного нагляду органів внутрішніх справ є та, що об’єкти нагляду (правила, інструкції, норми, вимоги, стандарти тощо) встановлюються законодавчими органами або вищими органами загальної компетенції відповідно до встановленого для них порядку видання нормативних актів. Ними ж приймається рішення про віднесення конкретного предмету нагляду до відання органів внутрішніх справ. Самі органи внутрішніх справ у цій галузі наділені правами участі в розробці відповідного предмету нагляду і його подальшого нормативного регулювання також відповідно встановленому порядку.

Друга стадія − наглядові заходи, складається з двох фаз, перша з яких включає фазу здійснення попереджувальних заходів і спостереження, друга – фазу оцінки відповідності фактичного становища справ встановленому об’єкту нагляду. Зазначимо, що друга стадія при відсутності відхилення від установленого режиму має явно циклічний характер і, на нашу думку, її можна назвати циклом нормального функціонування.

Третя стадія пов’язана з виявленням органом адміністративного нагляду порушень установлених правил, норм, вимог і виходом із цієї причини піднаглядного суб’єкта з режиму нормального функціонування. Вона також складається з кількох фаз: перша з них − фаза припинення – припинення протиправної поведінки, друга фаза − фаза відновлення − приведення піднаглядного суб’єкта до режиму нормальною функціонування, і третя фаза − оцінки ефективності вжитих заходів, і має циклічний характер. Її, на наш погляд, теж можна назвати циклом відновлення, що триває до входження ус системи в перший цикл, тобто приведення її до режиму нормального функціонування.

Якщо за результатами аналізу діяльност піднаглядного суб’єкта буде виявлена невідповідність установлених правил поведінки сучасним реаліям, то потрібне повернення до першої стадії − стадії правовстановлення. Цей цикл можна назвати циклом коригування об’єкта нагляду.

Четверта стадія − “включення юрисдикційного механізму”, механізму юридичної відповідальності. Така досить загальна назва останньо стадії адміністративно-наглядового провадження органів внутрішніх справ пов’язана з тим, що до безпосередньої компетенції органів внутрішніх справ віднесено застосування заходів лише адміністративної відповідальності і лише за правопорушення, прямо зазначених у Кодексі України про адміністративн правопорушення та інших законодавчих актах. У випадках, коли відхилення об’єкта нагляду від продиктованої поведінки носить незначний характер, можливе нформування органом адміністративного нагляду вищих інстанцій піднаглядного суб’єкта з метою притягнення останнього до дисциплінарної відповідальності. У тих випадках, коли ці відхилення носять характер злочину, органи внутрішніх справ мусять діяти відповідно до Кримінально-процесуального кодексу України, залучаючи механізм кримінального переслідування.

Наступний елемент змісту адміністративного нагляду органів внутрішніх справ − методи адміністративного нагляду органів внутрішніх справ. Традиційно під методами в юридичній літератур розуміють засоби впливу суб’єкта управління на поведінку, діяльність та волю об’єкта управління. [19, С. 78] Традиційною стала також класифікація методів управління залежно від засобів впливу на волю об’єкта управління.

Відповідно до цієї класифікації, методи державного управління поділяються на переконання − система заходів правового і неправового характеру, які проводяться державними і громадськими органами, що виявляється у здійсненні виховних, роз’яснювальних та заохочувальних методів, спрямованих на формування у громадян розуміння необхідності чіткого виконання законів та інших правових актів. [13, с. 150]

Виходячи з державно-владного характеру діяльност органів внутрішніх справ, можна стверджувати, що основним методом їх діяльност метод державного примусу − психологічний або фізичний вплив державних органів (посадових осіб) на певних осіб з метою спонукати, примусити їх виконувати правові норми.

Використання методу державного примусу прямо зазначено в більшості нормативних актів, які визначають компетенцію підрозділів служб органів внутрішніх справ, що здійснюють адміністративний нагляд. Їх посадові особи при виконанні своїх обов’язків наділяються правами одержувати потрібні дані, вимагати від відповідних піднаглядних суб’єктів виконання своїх вказівок з дотримання певних правил, інструкцій тощо, припиняти усі відхилення від продиктованої поведінки, застосовувати різноманітні заходи державного примусу, у тому числі й адміністративного, аж до накладення адміністративних стягнень. [139, С. 14]

Так, відповідно до ст. 7 Закону України від 17 грудня 1993 р. “Про пожежну безпеку” [46] посадовим особам органів державного пожежного нагляду при здійсненні державного пожежного нагляду надається право:

- п. 2 ст. 7 “давати (надсилати) керівникам центральних органів державної виконавчої влади, структурних підрозділів Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органів державної виконавчої влади, органів місцевого та регіонального самоврядування, керівникам та іншим посадовим особам підприємств, установ та організацій, а також громадянам обов’язкові для виконання розпорядження (приписи) про усунення порушень і недоліків з питань пожежної безпеки.

У раз порушення правил пожежної безпеки, що створює загрозу виникнення пожежі або перешкоджає її гасінню та евакуації людей, а також у випадках випуску пожежнонебезпечної продукції, систем і засобів протипожежного захисту з відхиленням від стандартів чи технічних умов або у разі їх відсутност припиняти чи забороняти роботу підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатацію будівель, споруд, окремих приміщень, опалювальних приладів, дільниць електричної мережі, проведення пожежнонебезпечних робіт, випуск та реалізацію пожежнонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, дію виданих дозволів на право проведення робіт”;

- п. 4 ст. 7 “притягати до адміністративної відповідальності посадових осіб, інших працівників підприємств, установ, організацій та громадян, винних у порушенні встановлених законодавством вимог пожежної безпеки, невиконанні приписів, постанов органів державного пожежного нагляду, використанні пожежної техніки та засобів пожежогасіння не за призначенням”;

- п. 5 ст. 7 застосовувати штрафні санкції до підприємств, установ та організацій за порушення встановлених законодавством вимог пожежної безпеки, невиконання розпоряджень (приписів) посадових осіб органів державного пожежного нагляду”. [46]

Зрозуміло, держава, у тому числі і в особі органів внутрішніх справ, наділених функцією адміністративного нагляду, використову для досягнення своїх цілей і розв’язання, що стоять перед нею завдань, не лише владні розпорядження, але й примус. Вони можуть, наприклад, досягати тих же самих результатів і шляхом виховного впливу на суб’єкти управління, і за допомогою економічного стимулювання. [85, С. 149]

Названі вище методи діяльності підрозділів і служб органів внутрішніх справ, які здійснюють адміністративний нагляд, у розумінн досягнення основної і проміжних цілей, дістають своє проявлення у ряд спеціальних методів, таких як спостереження, огляд, реєстрація, перевірка, запит тощо, які, по суті вирішують ряд спеціальних завдань адміністративного нагляду.

Продовжуючи дослідження адміністративного нагляду, зазначимо, що у своїй діяльності він виступає в двох аспектах:

1) як спосіб забезпечення законності в державному управлінні;

2) як одна з функцій державного управління.

Стосовно адміністративного нагляду як способу забезпечення законності в державному управлінні серед вчених-адміністративістів снують різні думки.

Відповідно до однієї адміністративний нагляд поглинається контролем у системі способів забезпечення законності, стосовно другої − розглядається як самостійний спосіб цієї системи. [19, С. 172] Подібна подвійність думок склалася у вигляді розходжень у підході до визначення понять контролю і нагляду, в оцінці контрольних і наглядових органів, їхній характеристиці.

Одним із важливих завдань державного управління охорона громадського порядку. Виділення цього завдання, на наш погляд, обумовлене: по-перше, тим, що сфера громадського порядку значною мірою відрізняється від усіх інших сфер життя суспільства і держави [40, С. 33]; по-друге, тим, що суб’єкти адміністративного нагляду в сфері громадського порядку організаційно належать особливій системі правоохоронних органів − органам внутрішніх справ (міліції).

Для повнішого й детальнішого розгляду теми дисертаційного дослідження вважаємо за потрібне зупинитися на аналізі змісту понять “громадський порядок” і “громадська безпека”.

Щоб зрозуміти специфіку адміністративного нагляду за дотриманням громадського порядку варто розкрити особливості самого поняття громадський порядок”.

Досить повно розкрив зміст поняття громадського порядку В.В. Лазарєв, який пише: “громадський порядок − це певна якість (властивість) системи суспільних відносин, що складаються у такій упорядкованості соціальних зв’язків, що веде до погодженості і ритмічност громадського життя, безперешкодного здійснення учасниками суспільних відносин своїх прав і обов’язків і захисту їхніх обґрунтованих інтересів, суспільного та особистого спокою”. [86, с. 105]

Визначаючи поняття громадського порядку, потрібно враховувати, що громадський порядок варто розуміти й вузькому і широкому розумінні.

Так, А.П. Коренєв у широкому розумінні цього слова визначає “громадський порядок як соціальну категорію, тобто систему усіх соціальних зв’язків і відносин” [86, С. 190]. У цьому дисертаційному дослідженні нами розглядається інтерпретація громадського порядку у вузькому змісті цього слова, що “охоплює не всю систему врегульованих соціальними нормами суспільних відносин, а їх частину (підсистему), яка складається у певній сфері громадського життя” [86, С. 191].

Виділення поняття громадського порядку у вузькому розумінні слова обумовлене тим, що суспільні відносини, які складаються в тій чи іншій соціальній сфері, мають певну специфіку, що встановлює відповідальність за правопорушення, які посягають на громадський порядок як правову категорію, а також визначає спеціальні функції по забезпеченню громадського порядку та органів, що реалізують ці функції.

Власне визначення поняття “громадський порядок” пропонує М.В. Корнієнко. Так, під громадським порядком він розуміє обумовлену потребами суспільства система врегульованих соціальними нормами відносин, що складаються в громадських місцях в процесі спілкування людей, яка має за мету забезпечення сприятливої обстановки функціонування суспільного життя, нормальних умов для праці та відпочинку людей, для діяльності державних органів, підприємств, установ і організацій. [75, С. 19]

Слушним, на наш погляд, є визначення громадського порядку, запропоноване дослідником проблем адміністративної відповідальності в сфері громадського порядку В.Ф. Захаровим. Під громадським порядком він розуміє систему суспільних відносин, що регулюються нормами права і моралі, яка в інтересах народу сприяє створенню нормальних умов для виробництва, культурного відпочинку та спілкування людей, для функціонування органів державної влади, а також забезпечує недоторканість громадян і спокій у громадських місцях. Як наслідок, система суспільних відносин, які є змістом громадського порядку, охоплює різні групи вольових зв‘язків. Такими, по-перше, виступають зв‘язки, спрямовані на створення нормальних виробничих відносин, культурного відпочинку, побуту і спілкування людей; по-друге, зв‘язки, що сприяють нормальному функціонуванню органів державної влади; по-третє, зв‘язки, що забезпечують недоторканість громадян і спокій у громадських місцях [58, С. 7-8].

Підкреслюючи соціальний зміст відносин громадського порядку, які складаються не тільки в місцях присутності громадян, але і в інших місцях, у суспільстві в цілому, І.П. Голосніченко відзначає, що досліджуване поняття включає в себе всі існуючі в ньому відносини, як складаються не тільки під впливом права. [31, С. 15]

На жаль, дотепер у нормативних документах нема чіткого і єдиного визначення, що є громадським порядком, хоча одним із завдань покладених на міліцію, є “охорона громадського порядку і забезпечення громадської безпеки” [43]. Ми сподіваємося, що законодавець зверне на це увагу й усуне невідповідність.

Для того, щоб найглибше усвідомити призначення адміністративного нагляду в сфері охорони громадського порядку, треба також визначити поняття, – а що ж таке охорона громадського порядку? На нашу думку, дуже точне трактування цього поняття дали М.І. Єропкін і Л.Л. Попов. Охорона громадського порядку − це проведення державними органами в тісному зв’язку з громадськістю різноманітних заходів для забезпечення недоторканності громадян, захисту їх прав і законних інтересів, народного надбання, по створенню обстановки спокою, нормальних умов для роботи державних, суспільних підприємств, організацій і установ” [41, С. 8].

Хотілося б також зазначити, що громадський порядок тісно пов’язаний з іншою сферою життя суспільства − громадською безпекою, суть якої визначається як стан захищеності життєво важливих нтересів особистості, суспільства і держави від внутрішніх і зовнішніх погроз, що їх покликані забезпечувати органи держави, й особливо органи внутрішніх справ (міліція). Крім цього, на нашу думку, громадська безпека включає в себе забезпечення особистої безпеки громадян, незалежно від того, де перебувають громадяни (у громадському місці чи у себе вдома).

Взагалі, між громадським порядком і громадською безпекою існує тісний взаємозв’язок. Зміцнення громадського порядку сприя підвищенню громадської безпеки. Так, забезпечення належного громадського порядку при проведенні масових заходів (спортивних ігор, мітингів, демонстрацій тощо.) одночасно є і забезпеченням громадської безпеки, оскільки має за мету запобігати настанню небезпеки для життя і здоров’я людей або їх майна.

Разом з тим дотримання правил і вимог громадсько безпеки (наприклад, правил дорожнього руху) є важливою умовою підтримки належного громадського порядку. Проте, незважаючи на тісний взаємозв’язок, вони не тотожні і поєднують у собі різні групи суспільних відносин, врегульован відповідними нормами і правилами.

На нашу думку, не зовсім правомірно пропонувати міліції, щоб вона вимагала дотримання тих соціальних норм, не врегульованих нормами права, що впливають на громадський порядок. Наприклад, у правилах користування громадським транспортом є вимога про те, що молоді люди повинн уступати місця особам похилого віку, інвалідам та особам, які мають при соб малолітніх дітей. Безумовно, органи міліції зобов’язані вимагати дотримання громадського порядку, але тільки в тій його частині, які врегульована нормами права, тобто співробітники міліції повинні вимагати від громадян виконання ними правил користування громадським транспортом, але тільки в тих межах, як зазначені в законі (наприклад, безквитковий проїзд), і не вправі вимагати та накладати стягнення за те, що пасажири не уступають місця у громадському транспорті.

Беззаперечним вважається припущення про те, що громадський порядок формують не лише правові норми, але й інші соціальні норми (норми моралі, правила співжиття тощо.). На наш погляд, було б неправильним вимагати від правозастосовчого органу, яким є міліція, здійснення адміністративного нагляду за дотриманням неправових соціальних норм. Раніше в радянський період деякі учені висловлювали думки, що міліція мусить вимагати від громадян дотримання норм моралі, правил співжиття, але сьогодні відповідно до законодавства міліція повинна вимагати дотримання закону.

Стосовно відношенні правил співжиття, потрібно мати на увазі такий приклад. Якщо у громадянина у квартирі голосно грає музика до 23.00 години, то втручання співробітників міліції і вжиття до нього заходів впливу може бути лише у вигляді усного попередження, що не тягне за собою правових наслідків.

Немаловажне значення має і та обставина, що забезпечення громадського порядку потрібне не тільки для попередження припинення протиправних дій правопорушників, але й при різних стихійних лихах (землетрусі, повені), а також при виникненні техногенних катастроф (аварії, розливи нафтопродуктів, вибухи на підприємствах з небезпечним виробництвом тощо), епідеміях і епізоотіях.

Особливість характеристики сфери громадського порядку, як об’єкта управління, полягає в тому, що відносини у сфер громадського порядку − це управлінські відносини, тобто соціальн відносини особливого роду, а тому соціальними (суспільними) відносинами є вс ті, де громадяни взаємодіють один з одним.

Охорона громадського порядку − результат свідомої і керованої діяльності. Підкреслимо, що це не є діяльністю не пов’язаних між собою індивідів, а насамперед процес функціонування державних органів та їх посадових осіб, що являють собою складові частини єдиної системи правоохоронних органів. У числі суб’єктів охорони громадського порядку, перебувають не лише особи, професійним обов’язком яких є розглянута діяльність, але й різні громадські формування, що займаються цим на добровільних засадах.

Підхід до питання правового регулювання суспільних відносин у сфері охорони громадського порядку обумовлений рядом причин. Суспільні відносини в сфері охорони громадського порядку складні і від їх нормального правового регулювання залежать нормальне життя суспільства, громадян, діяльність державних і громадських організацій.

Суспільні відносини, що виникають у сфері охорони громадського порядку, у значному обсязі виявляють себе як категорія стабільна й у той же час динамічна. Охорона громадського порядку є одним із соціальних факторів, що помітно впливають на економіку країни, побут людей, на стан правопорядку в суспільстві, на життя суспільства в цілому і кожного громадянина зокрема.

Отже, враховуючи викладене, можна дійти висновку, що адміністративний нагляд, як спосіб забезпечення законності, має місце в діяльності різних підсистем, що функціонують у сфері охорони громадського порядку. Але їх наглядові повноваження поширюються на громадський порядок у його широкому розумінні слова.

Недоцільність розгляду подібного роду повноважень у цій роботі не викликає сумнівів, оскільки це виходить за рамки теми нашого дослідження. Тим більше, що їх аналіз дозволяє з впевненістю стверджувати, що з яких би позицій не трактувалося поняття громадського порядку, природа наглядової діяльності, місце і роль адміністративного нагляду, як способу забезпечення законності, залишаються єдиними.

В умовах будівництва правової держави адміністративний нагляд виявляє себе на рівні з іншими способами забезпечення законності в державному управлінні, в галузі охорони громадського порядку як діяльність спеціальних органів, що входять у систему органів управління.

Для органів адміністративного нагляду характерно наступне:

- участь у підготовц розробці нормативних актів, що регламентують поведінку всіх, хто в ндивідуальному порядку, або в процесі виконання службових чи громадських обов’язків вступає у відносини з об'єктом нагляду;

- видача обов’язкових розпоряджень;

- вирішення всіх питань, що стосуються охоронюваних об’єктів та об’єктів нагляду;

- застосування примусових заходів до осіб, які зазіхають на недоторканність об’єкта, охоронюваного наглядовим органом.

Таким чином, для адміністративного нагляду характерні ознаки діяльності, врегульовані законами України та іншими нормативними актами, що служить безумовною підставою вважати нагляд одним з способів забезпечення законності.

Розглянемо детальніше адміністративний нагляд як функцію державного управління, відзначивши при цьому такі моменти:

- адміністративний нагляд здійснюється лише стосовно спеціальних об'єктів і тільки із спеціального кола питань;

- адміністративний нагляд діяльністю лише уповноважених на те органів, наділених відповідною компетенцією.

Отже, хоча адміністративний нагляд і поширюється на різні галузі виробничої і невиробничої сфери, нагляд все ж таки є прерогативою спеціальних, а не всіх, як у випадку контролю, суб’єктів управління, що володіють організаційною відособленістю в системі органів управління. Отже, наглядова діяльність має вужче коло суб’єктів, що вирішують спеціалізован завдання в системі управління. Наприклад, завдання забезпечення безпеки основного виду робіт у транспортній системі країни (польоти повітряних суден, дорожній рух автотранспортних засобів, плавання морських і річкових суден, рух на залізничному транспорті) є загальними для управління транспортом в Україні.

У свою чергу, нагляд за безпечним рухом транспортних засобів, як джерела підвищеної небезпеки, і є по суті одним із загальних завдань, делегованих системою управління своїй спеціалізованій ланці. І в цьому розумінні завдання адміністративного нагляду являють собою завдання управління, а наглядова діяльність є різновидом управлінської поряд із плановою, контрольною тощо.

Уявляється, що саме такий підхід до визначення функцій, власне кажучи, відображає об’єктивно сформовані зв’язки управлінських категорій на практиці.

Викладене дає підставу для висновку, що функц управління взагалі, а адміністративний нагляд зокрема, реалізуються лише в результаті діяльності конкретних суб’єктів, що можуть розглядатися як організаційна форма зовнішнього вираження змісту управління.

Отже, підведемо деякі підсумки розгляду складових елементів адміністративного нагляду органів внутрішніх справ.

Відособлений, самостійний характер цієї діяльност можна пояснити наявністю спеціальних завдань у сфері управління, відмінних від ншої управлінської діяльності; об’єктивною потребою нагляду, спрямованого на забезпечення законності в процесі взаємодії системи управління із суб'єктами управління і, нарешті, тим, що в органах управління дістала організаційне обґрунтування спеціальна система суб'єктів нагляду.

На користь того, що наглядова діяльність однорідна за змістом, говорить і той факт, що незалежно від організаційного рівня свого прояву, функція нагляду певною мірою постійна у своїх параметрах, як і основн форми і методи її реалізації.

Про особливу цілеспрямованість нагляду свідчать завдання цієї діяльності, розв’язання яких, в остаточному підсумку забезпечу охорону об’єктів від будь-яких посягань, що виходять за межі, встановлен відповідними нормативними актами.

Неважко помітити, що будь-який вид наглядово діяльності виникає із змісту принципу законності. В його межах, на наш погляд, закладені об'єктивно обумовлені функції, серед яких виразно проглядається загальний нагляд прокуратури, державний і громадський контроль, адміністративний нагляд.

На підставі викладених у підрозділі положень пропозицій сформулюємо такі проміжні висновки.

1. Викладене вище дає підставу стверджувати, що адміністративний нагляд є об’єктивно потрібною функцією, обумовленою вимогами законності та ефективності управління, і яка реалізується в процесі діяльност спеціальною системою органів.

2. Основною метою адміністративного нагляду органів внутрішніх справ є забезпечення функціонування і життєдіяльності піднаглядних суб’єктів відповідно до встановленого порядку, у зв’язку з чим потрібне чітке розмежування саме наглядових і юрисдикційних функцій органів внутрішніх справ.

3. Уточнення розуміння адміністративного нагляду може бути здійснене за двома підставами.

По-перше, у зв’язку з характеристикою суб'єктів, стосовно яких ведеться нагляд. Орган нагляду не зв’язаний системою підпорядкованост з жодним із суб’єктів-представників іншої сторони.

Отже, адміністративний нагляд, як функція, реалізується лише стосовно суб’єктів, які організаційно належать різним галузевим системам, а, відповідно, і не підлеглим органу нагляду.

По-друге, надвідомчий характер адміністративно-наглядової діяльності тотожній її змістові, у зв’язку із особливістю піднаглядних об’єктів, які полягають у тому, що останні являють собою складну систему спеціальним чином врегульованих суспільних відносин, як складаються практично в усіх сферах державного управління.

4. Значимість адміністративного нагляду у структур функцій міліції полягає в тому, що однією з основних її функцій адміністративна діяльність, яка, в свою чергу, поділяється на основні види:

- охорона громадського порядку;

- нагляд за дотриманням правил паспортно системи;

- здійснення нагляду за дотриманням правил дозвільної системи;

- забезпечення безпеки дорожнього руху;

- охорона власності за договорами.

У всіх перелічених видах, адміністративний нагляд дуже важливим засобом здійснення цієї діяльності (особливо при забезпеченн безпеки дорожнього руху, охороні громадського порядку тощо).

1.3. Форми і методи адміністративного нагляду органів внутрішніх справ у сфері охорони громадського порядку громадської безпеки

Форми і методи адміністративного нагляду були предметом досліджень багатьох вчених-адміністративістів. Розглядати цю проблему можна лише з урахуванням її наукової розробки в масштабах управління в цілому.

Нижче зупинимося лише на деяких проблемах, що являють інтерес в плані цього дисертаційного дослідження.

Передусім зазначимо, що в адміністративно-правовій науці склалося досить вузьке вчення про форми і методи управління, хоча це зовсім не виключає певної спірності в деяких її аспектах. Ставлення вчених-адміністративістів до основних методів управління в основному має більше загальних моментів, ніж різнопланових. [90, С. 138-176]

Основні розходження просліджуються у варіюванн класифікації форм і методів.

1. Відповідно до предмету дослідження, пошук форм методів звужується до меж конкретної діяльності, а отже стає можливим раціональний вибірковий підхід до розроблених у юридичній науці концепцій форм методів.

2. Суб’єкти адміністративного нагляду здійснюють свої повноваження в межах відносин влади-підпорядкування, в яких і виступають як владна сторона. Все це дає підставу вести мову про те, що адміністративно-правовий метод є визначальним у системі методів адміністративного нагляду з метою обрання конкретних форм цієї діяльності.

На наш погляд, у цьому і полягає зміст правильного підходу до розуміння форм і методів адміністративного нагляду як прикладного відображення теоретичних розробок загальних засад управління.

Для методів і форм адміністративного нагляду характерні ті ж ознаки, що й для форм управління взагалі. [130, С. 88] Так само, як і для управління, форми нагляду є зовнішнім вираженням змісту здійснюваної діяльності.

Очевидно, що процес реалізації компетенції органів нагляду в системі державного управління і, зокрема, управління в сфері охорони громадського порядку, полягає в практичному застосуванні тих конкретних форм, що відповідають змістові і цілям адміністративного нагляду.

Як наслідок цього, форми нагляду різні за своїм цільовим призначенням. Особливої уваги заслуговують ті з них, які безпосередньо пов’язані з компетенцією суб’єкта нагляду, виходячи із змісту конкретних його повноважень.

1.3.1. Форми адміністративного нагляду органів внутрішніх справ

Цілком припустимою є класифікація форм наглядово діяльності, за якою вони можуть бути згруповані в одному ряду з компетенцією. У цьому випадку форми можуть бути подані як такі, що забезпечують:

- діяльність, пов’язану з регулюванням відповідних суспільних відносин;

- наглядову діяльність;

- застосування адміністративно-правових санкцій чи юрисдикційної діяльності.

Спроба саме в такий спосіб подати форми адміністративної наглядової діяльності створює певні труднощі їх детально характеристики. Тут неминучі повторення, оскільки в кожній групі форм матимуть місце, скажімо, правові й неправові, організаційні і пов’язані, наприклад, із здійсненням матеріально-технічних дій тощо.

На наш погляд, класифікація форм наглядово діяльності за основним критерієм − зв’язком з компетенцією органу адміністративного нагляду – має сенс та досить важливе значення.

Здійснюваний у межах державного управління адміністративний нагляд виступає як вид спеціальної діяльності. Віна помітно відрізняється своїм змістом від всіх інших дій з управління, а отже має потребу в спеціалізації конкретних його форм. Причому особливим чином тут проявляють себе неправові форми. Їх закріплення в механізмі адміністративного нагляду не продуктом загальних державних правовстановлень, а результатом вибіркового підходу центрального галузевого органу управління (МВС України) до оцінки конкретних форм діяльності, їх раціональності і доцільності.

Форми, обумовлені актами внутрішньогалузевого характеру, не є сталими, раз і назавжди встановленими. Вони можуть видозмінюватися доповнюватися в залежності від стану не лише піднаглядних об’єктів, але й від рівня організованості самої системи нагляду, науково-технічної озброєності.

Самостійна класифікація форм нагляду розкриває ті з них, які не характерні для інших функцій управління, але реально існують у системі адміністративного нагляду.

Виходячи із сказаного класифікацію форм адміністративної наглядової діяльності можна викласти в такому вигляді:

- участь у розробц загальних правовстановлюючих актів управління;

- розробка нормативних актів галузевого управління;

- видання нормативних актів у порядку нагляду;

- видання індивідуальних актів адміністративного нагляду;

- проведення безпосередніх організаційних і організаційно-політичних заходів.

Спробуємо розглянути подану класифікацію детальніше.

Участь у розробці загальних правовстановлюючих актів управління являє собою таку форму діяльності органів адміністративного нагляду, що містить ряд особливостей, які лежать в основі відмінностей наглядової діяльності від будь-якої іншої, здійснюваної в рамках державного управління.

Процес виконавчо-розпорядницької діяльності завжди характерний для правотворчості. Це обумовлюється потребою оперативнішого регулювання динамічних управлінських відносин.

Закони та інші акти органів державної влади, встановлюючи найзагальніші норми і правила поведінки, не можуть забезпечити швидке реагування на швидкоплинні суспільні відносини і охопити всі сторони громадського і державного життя. Крім того, органи управління та інші складов суб’єкти різних видів управлінської діяльності (суб’єкти нагляду) є не лише постійними, але й оперативно діючою частиною державного апарату, на них покладене завдання регулювання відповідних суспільних відносин у формі видання нормативних актів.

Важливою особливістю діяльності органів адміністративного нагляду як суб’єктів спеціальної діяльності, є їх обмежена правотворчість. У сформованій практиці правового регулювання в сферах адміністративного нагляду його суб’єктам приділяється в основному роль підготовчої інстанції. Особливо це помітно в діяльності суб’єктів нагляду в системі міліції, насамперед тому, що ізольовано від органів галузевого управління вони не являють собою систему в загальноприйнятому розумінні, а лише частиною окремих ланок територіальних підрозділів міліції.

Зазначимо, що в системі міліції піднаглядні об’єкти та їх правові режими відмінні один від одного. Регулювання груп суспільних відносин не лише в сферах нагляду, але й в середині них, носить виразно специфічний характер.

Незважаючи на те, що нагляд у кожній із сфер у системі міліції істотно відмінний, як різні і піднаглядні об’єкти, все ж таки можна говорити і про властиві цій діяльності загальні форми правотворчості.

Для органів адміністративного нагляду характерна лише участь у розробці нормативних актів, які приймаються або органами законодавчої, або виконавчої влади.

Внесок органів нагляду в правове регулювання відповідних суспільних відносин досить помітний. Будучи головними суб’єктами правозастосовчої діяльності в закріплених за ними сферах суспільних відносин, органи адміністративного нагляду акумулюють весь досвід їх правового регулювання. Саме вони виступають найбільш компетентними ланками державного апарату з певного кола питань, зокрема, з проблем правового регулювання окремих соціальних процесів (груп суспільних відносин), що відбуваються в житт суспільства і держави.

Визначення форм правотворчості органів нагляду тісно пов’язане з загальнотеоретичною проблемою процесу правотвотворчості, яким приділяється значна увага в роботах учених-юристів, які займаються цією проблемою.

З метою детальнішого розгляду цього питання вважаємо за потрібне звернутися до точки зору, висловленої в юридичній літературі Ю.А. Тихомировим. Аналізуючи стадії законодавчого процесу, він відзначає відмінність його від процедур підготовки інших правових актів [135, С. 182]. Із шести стадій процесу, названих Ю.А. Тихомировим [135, С. 183], практично кожна має місце в діяльності органів адміністративного нагляду.

Прогнозування і планування нормативних актів загальнодержавного значення по встановленню правових режимів піднаглядних об'єктів, визначенню статусу органів нагляду, відповідальності за конкретн правопорушення не можна уявити собі без участі суб’єктів нагляду. Саме вони вносять пропозиції до інстанцій стосовно зміни діючих або прийняття нових актів. Розробка концепції акту, підготовка його проекту виконуються безпосередньо органами нагляду за їх активною участю. Органи адміністративного нагляду в особі Міністерства внутрішніх справ України є активними учасниками процесів концептуальних розробок, кодификації адміністративного законодавства разом з ншими правоохоронними органами.

Важливо наголосити, що діяльність з удосконалення відповідних правових інститутів є постійною для органів адміністративного нагляду. Саме вони в системі МВС України є ініціативною стороною в основних стадіях правотворчості. Це є достатньою підставою для висновку про наявність в органах нагляду форм діяльності, через які ними реалізується правотворча функція.

Особливе місце в діяльності органів адміністративного нагляду займає також їх участь у розробці загальних правовстановлюючих актів управління, оскільки на практиці вони є не лише ніціаторами прийняття актів, головними їх розробниками, але й забезпечують їх реалізацію.

Всі нормативні акти, які видаються МВС України з питань адміністративного нагляду, розробляються органами нагляду. Це характерно насамперед для органів Державної автомобільної інспекції МВС України, яка виступає як активний суб’єкт правотворчості, наприклад розробка Правил дорожнього руху, які затверджені постановою Кабінету міністрів України від 10 жовтня 2001 року “Про Правила дорожнього руху” [117], а також розробка законів про адміністративну відповідальність за правопорушення в дорожньому русі. І в цьому випадку може йтися про галузеву правотворчість суб’єктів адміністративного нагляду як одну із форм їх діяльності. В цьому вбачається не лише їх участь у “первинному” правовому регулюванні відповідних суспільних відносин, але й у підготовці дублюючих правових актів.

Розробка нормативних актів галузевого управління являє собою особливу форму правотворчості, значною мірою відображаючи специфіку адміністративного нагляду в системі міліції. Ці особливості пов’язані з видовою розмаїтістю наглядових об’єктів, що дозволяє вести мову про сфери нагляду як про відособлені групи суспільних відносин.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7