Зазначимо, що ця форма характерна переважно для державних інспекцій. Однак це не означає, що інші суб’єкти адміністративного нагляду в системі міліції позбавлені права адміністративної правотворчості.

Цей процес у суб’єктів нагляду в сфері охорони громадського порядку, дозвільній і паспортній системах підтверджується багатьма формами, які відображають, власне кажучи, зміст нормотворчості. [29, С. 17-32]

Прикладом можуть виступати рішення органів охорони громадського порядку, що стосуються масових заходів, екстремальних ситуацій оперативної обстановки (наприклад, наказ МВС України № 513 від 11 серпня 1995 року ”Про заходи щодо вдосконалення охорони громадського порядку на вулицях та в інших громадських місцях” [99]); рішення органів дозвільної системи стосовно режимів конкретних охоронюваних об’єктів щодо різних організацій, установ, підприємств тощо.

Такий підхід до характеристики цієї форми діяльності міг би викликати заперечення, пов’язані з тим, що нормотворчість у порядку нагляду можна розглядати і як процес правозастосування, здійснюваний суб’єктами адміністративного нагляду. Справді, видання нормативних актів у порядку нагляду, власне кажучи, реалізує загальну норму, що визнача компетенцію суб’єктів нагляду, межі правотворчості і предмети правового регулювання.

З цього приводу зазначимо, що, на нашу думку, незважаючи на те, що акти нагляду “тяжіють” до актів застосування норм права можуть бути визнані такими, все ж таки варто виходити з потреби їх оцінки як специфічної форми діяльності органів адміністративного нагляду. Це підтверджується такими припущеннями.

1) Кількість подібного роду актів на практиц досить великою, що дозволяє вести мову про коло осіб, які підпадають під вплив норм.

Це часом призводить до виникнення таких понять, як населення країни”, “зацікавлені міністерства і відомства”, “громадяни” тощо. Прикладом тут можуть бути акти в сфері охорони громадського порядку, дорожнього руху, паспортної і дозвільної систем.

2) Органи адміністративного нагляду в систем міліції хоча й видають у більшості норми локального організаційно-правового напрямку, все ж таки забезпечують тим самим регулятивну функцію права. Сама собою деталізація загальних правових норм зводить до мінімуму наявність не врегульованих суспільних відносин, включає їх у діючу систему правовідносин. [73, С. 45] Саме таку функцію виконують акти органів нагляду, які містять норми первинного” регулювання.

3) Видання індивідуальних актів адміністративного нагляду забезпечує реалізацію особливих груп повноважень суб’єктів нагляду. За допомогою індивідуальних актів в кінцевому результаті досягаються мета нагляду та управління.

Але тут неприпустиме змішання понять мети нагляду примусу. Перша пов’язана з призначенням цієї діяльності в державному управлінн , як правило, проголошуються правом. Подібні думки поширюються в юридичній літературі на управлінські рішення. [30, С. 30]

Уявляється можливим вбачати аналогію з наглядом, оскільки прийняті в його процесі рішення є управлінськими також за формою. На користь цього припущення свідчить те, що індивідуальні акти, як форма правозастосовчих відносин, покликані обслуговувати інші відносини і не самоціллю. [38, С. 106]

Функціональне призначення індивідуальних актів органів нагляду в системі міліції та в правотворчості органів нагляду полягає в тому, що ця форма діяльності названих суб’єктів найактивніше впливає на керовану систему суспільних відносин у системі міліції через конкретні сфери адміністративного нагляду.

Проведення безпосередніх організаційних та організаційно-політичних заходів здійснюється не ізольовано від правових форм. Усі форми наглядової діяльності поєднуються із завданнями та цілями нагляду в державному управлінні. Крім того, в сферах адміністративного нагляду в систем міліції проведення розглянутих заходів завершується, як правило, виданням актів. Прикладом можуть бути акти за результатами інспектування, різного роду обстежень піднаглядних об’єктів тощо. І все ж таки багато заходів у сфер нагляду здійснюється без видання актів, а проводяться в життя в порядку повсякденної управлінської діяльності органів нагляду.

В межах організаційних заходів практично реалізуються функції нагляду в системі міліції, пов’язані із здійсненням їх координаційних повноважень (наприклад, в організації взаємодії з громадськими формуваннями), обов’язків по наданню методичної допомоги, узагальненню поширенню передового досвіду, підготовці спеціальної інформації у відповідн нстанції. Використання цієї форми органами нагляду сприяє впровадженню в практику сучасних досягнень науки і техніки.

В свою чергу, здійснення організаційно-політичних заходів, головним чином, характеризує систему адміністративного нагляду в підрозділах міліції не лише як правоохоронну ланку державного апарату, яка володіє набором повноважень притягнення до відповідальності, але, насамперед, як систему діючої пропаганди законодавства серед населення.

На практиці широко застосовується і така форма, як вивчення громадської думки. У результаті її реалізації міліція розробля приймає управлінські рішення з удосконалення функціонування системи адміністративного нагляду в усіх його формах.

Таким чином, на підстав викладеного можна констатувати, що разом з організаційними заходами, як здійснюються в процесі внутрішнього управління, зовнішня реалізація розглянутих форм, а точніше – відповідних груп повноважень, забезпечує всі напрямки адміністративного нагляду в міліції.

1.3.2. Методи адміністративного нагляду органів внутрішніх справ

Розглядаючи методи адміністративного нагляду, наголосимо, що в юридичній літературі стосовно визначень методів управління снують деякі розходження.

Розбіжність суджень дозволяє стверджувати лише про ступінь абстракції при виробленні понятійних категорій. Деякі автори, наприклад, характеризуючи методи управління, виходять з численних управлінських зв’язків, які виникають між суб’єктами та об’єктами управління [134, С. 121], нші − із взаємозв’язку учасників управління сил та засобів, як використовуються для впливу на об’єкти [71, С. 28]. Як одні, так і інші автори використовують єдиний інструментарій − відносини в сфері управління (управлінські зв’язки), знаряддя і засоби (політика їх застосування), якими наділений суб’єкт управління. [33, С. 177]

Ступінь узагальнення цих суджень охоплює управління як складну соціальну систему, і лише в загальному вигляді характеризує його методи, не конкретизуючи їх на рівні окремих функцій (різновидів управлінсько діяльності).

Зв’язок методів і функцій управління очевидна. З цього приводу логічно виникає питання про співвідношення методу і функції − найважливіших елементів механізму управління.

Відповісти на це питання, значить визначити шлях розуміння методу стосовно наглядової діяльності взагалі, і адміністративного нагляду міліції, зокрема. Функції управління закріплюються правом на рівн функцій органу, наприклад, положеннями про конкретні органи управління (функціональні і галузеві). У них за напрямками діяльності органів проглядаються всі його функції. Їх набір дозволяє судити про місце органу в системі державного апарату, про зміст здійснюваної діяльності.

Проте, одних функцій недостатньо для вирішення органом управлінських завдань. З цією метою повинні бути приведені в дію вс елементи механізму управління, насамперед найбільша юридична його частина − повноваження органу.

Безсумнівна також наявність зв’язку між функціями управління і його методами. І все ж таки методи управління не є головним показником змісту тієї чи іншої діяльності по управлінню.

Розходження полягає не лише в тому, що метод виступає перед нами як засіб-спосіб здійснення функції, що свідчить про його вторинність”. Для реалізації практично будь-якої управлінської функції потрібний певний набір методів. При цьому методи повторюються для різних функцій, змінюється лише їх ієрархія: для однієї функції основними методами будуть, наприклад, морально-політичні, для іншої – адміністративно-директивні. Однак при цьому зберігається їх зміст.

Таким чином, варто вбачати незмінність методів. Ц методи виступають як уніфіковані елементи механізму управління з тими модифікаціями в кожному окремому випадку, що диктуються специфікою само функції. Таким уявляється співвідношення методів управління і його функцій. [34, С. 124]

Адміністративний нагляд у сфері управління практично реалізується його суб’єктами за допомогою певного набору методів.

Тут треба застосовувати вибірковий підхід, і це диктується особливостями завдань-функцій кожної з підсистем управління. В цілому для державного управління характерне використання широкого спектра методів. Очевидно, що чим багатшим є набір методів, тим ефективнішим буде управлінський вплив на відповідні об’єкти, їхню систему. Система функцій управління забезпечена відповідними методами, об’єктивно здатна досягти бажаних результатів.

Подібні пропозиції можуть бути адресован діяльності, здійснюваної в рамках однієї функції − головної, визначально мети і призначення конкретного органу (або їх групи) в системі управління. Навіть у тому випадку, якщо спеціалізація органу ставить його в ранг функціональної ланки, як це відбувається з органами адміністративного нагляду в системі державного управління взагалі і управління в галузі внутрішніх справ зокрема, обрання методів, визначення найважливіших із них для розв’язання конкретних завдань є важливою умовою раціональності обраного шляху досягнення певної мети.

Реальною стає обставина, відповідно до якої в процесі адміністративного нагляду реально використовується раціональна сукупність його методів. Очевидно, що для досягнення мети діяльност (адміністративного нагляду в даному випадку) одного методу, хоча й головного, наприклад, адміністративно-директивного, недостатньо. Визначається це тим, що сама оцінка методів управління, як способів забезпечення найкращих управлінських результатів при економії сил і засобів, вже припускає їх набір, а отже і деяку множинність напрямків впливу на об’єкт та систему об’єктів.

В цьому випадку треба вести мову не про механічний, а про творчий перенос методів управління в сферу адміністративного нагляду, що допускає деякі переоцінки загальних методів управління з позицій їх раціональності стосовно особливостей розв’язуваних органом завдань.

Важливо наголосити, що хоча у виборі методів проявля себе суб’єктивний фактор, а також є можливість пошуку раціональних для кожного випадку способів впливу на управлінський об’єкт, все ж таки одним із основних факторів, що визначають ці можливості суб’єкта, є зміст завдань органу.

Проте якими б методами не користувалися суб’єкти адміністративного нагляду, вони так чи інакше черпають їх з “арсеналів управлінських методів, що свідчить про їх ідентичність.

У процесі здійснення адміністративного нагляду органами внутрішніх справ у сфері охорони громадського порядку і громадсько безпеки застосовуються головним чином методи, що складають групу організаційних адміністративних способів управління.

Щодо економічних методів, то вони застосовуються більшою мірою відносно самих органів адміністративного нагляду як управлінсько системи.

Функція нагляду, реалізована поза цією системою, лише опосередковано впливає на економіку піднаглядних об’єктів. Тому економічний метод може бути розцінений як допоміжний і нетиповий для органів адміністративного нагляду. Очевидно, що заборона, наприклад, органами ДАІ експлуатації автотранспорту (через непридатний технічний стан) певного транспортного підприємства (чи будь-якого іншого об’єкту), діяльність якого багато в чому залежить від нормальної роботи транспорту, впливає на стан його економіки. Такий ефект є результатом застосування адміністративно-директивного методу, але не економічної санкції.

Для того, щоб найглибше усвідомити співвідношення адміністративних і економічних методів, потрібно мати на увазі таке. Адміністративні методи кваліфікуються як способи чи засоби позаекономічного чи прямого управляючого впливу з боку суб’єктів адміністративного нагляду на відповідні піднаглядні об’єкти. Позаекономічний характер цих методів означає, що суб’єкт адміністративного нагляду діє на вольову поведінку піднаглядного об’єкта (громадянина чи підприємства.).

Економічний метод характеризуються як спосіб або засіб економічного впливу суб’єктів адміністративного нагляду на відповідний піднаглядний об’єкт. Головне при цьому полягає в тому, що суб’єкт адміністративного нагляду вимагає належної поведінки піднаглядного об’єкта шляхом впливу на його матеріальні інтереси, тобто опосередковано, на відміну від способів прямого владного впливу.

Протиставляти ці методи неприпустимо, оскільки вони діють у взаємозв’язку, у них єдина мета − вимагати належної поведінки піднаглядного об’єкта. Крім того вони застосовуються щодо тих самих піднаглядних об’єктів, тими ж самими суб’єктами адміністративного нагляду тощо.

Отже, при виділенні адміністративних і економічних методів розуміються ті ж самі якості, властиві управлінському впливу, але виражені по-різному (наприклад, у результаті позбавлення ліцензії піднаглядного об’єкта для нього настають негативні матеріальні наслідки. Тут економічний метод виступає опосередковано в результаті застосування адміністративного методу).

Випереджаючи розгляд конкретних методів наглядово діяльності міліції в сфері охорони громадського порядку, уявляється важливим зупинитися на таких положеннях.

Розвиток функції адміністративного нагляду в системі державного управління взагалі, і управління в сфері охорони громадського порядку, зокрема, здійснюється шляхом комплексного забезпечення цієї діяльності.

Проявляється остання в тому, що суб’єкти нагляду виступають не лише як органи, що здійснюють нагляд за станом об’єкта застосовують у потрібних випадках заходи примусового характеру, спрямовані на підтримку відповідного правового режиму об'єкта, але й здійснюють значну організаційну роботу.

Така сторона функціонування органів адміністративного нагляду в системі міліції відображає загальну спрямованість правоохоронно діяльності, в характеристиці якої значне місце посідає профілактична робота. Риси цього напряму повною мірою характерні для діяльності міліції. Для неї, як для підсистеми органів адміністративного нагляду, профілактика правопорушень, організаційне забезпечення є одним із головних завдань у забезпеченн встановленого правопорядку в країні.

Сказане дозволяє зосередити увагу в цьому дослідженні на тих методах нагляду, які походять з основних методів адміністративного права, тобто з переконання і примусу як основних методів (способів впливу на зовнішнє середовище), де й реалізується функція адміністративного нагляду.

У теорії адміністративного права переконання визначається як система заходів правового і неправового характеру, як проводяться державними та громадськими організаціями з використанням заохочувальних методів, спрямованих на формування у громадян розуміння потреби чіткого виконання законів та інших правових актів. [13, С. 150]

З точки зору правоохоронної діяльності, переконання полягає у впливі на свідомість і волю людей з метою добровільного дотримання ними норм права, що регулюють суспільні відносини в сфері діяльності правоохоронних органів, взагалі, і органів внутрішніх справ, зокрема.

У свою чергу адміністративний примус − це владне, здійснюване в односторонньому порядку і в передбачених правовими нормами випадках застосування від імені держави до суб’єктів правопорушень, по-перше, заходів попередження правопорушень, по-друге, запобіжних заходів щодо правопорушень, по-третє, заходів відповідальності за порушення нормативно-правових положень. [70, С. 194]

Примус виражається в тому, що такий вплив припуска однобічне юридично обов’язкове розпорядження, виконання якого гарантується, а при потребі забезпечується примусовою силою держави.

Варто мати на увазі, що на першому плані виступа переконання, а потім примус. На базі співвідношення методів переконання примусу можна виділити інші спеціальні методи адміністративного нагляду:

- морально-політичні;

- організаційні;

- адміністративні та економічні.

Морально-політичні методи являють собою найширший набір способів агітаційно-масового впливу, об’єктами якого є населення країни, посадові особи всіх ланок управління. Спеціальними ж об’єктами ідеологічного, виховного впливу з окремих напрямків наглядової діяльності виступають реальні й потенційні учасники конкретних суспільних відносин.

Певною мірою саме ці методи зближаються з функцією адміністративного нагляду. Наприклад, пропаганда, як спосіб діяльност відповідних ланок у системі органів адміністративного нагляду, стає їх основною функцією. У процесі її практичної реалізації вступають у дію спеціальні методи пропагандистської діяльності, що підтверджує складну природу категорії методів, х нерозривний зв’язок з функціями управління.

Важливо підкреслити, що в діяльності суб’єктів нагляду, які функціонують у системі міліції, правова пропаганда займає особливе місце. Мабуть, її треба оцінювати як одну з головних форм профілактики правопорушень, оскільки в якій би формі не проводилися заходи попереджувального характеру, вони завжди своїм змістом мають агітаційно-пропагандистську спрямованість. Тут, як ніде більше, дістають відображення методи переконання, спрямовані на виховання в людей поваги до права взагалі, і до норм, що регулюють конкретні суспільні відносини, зокрема.

Розглядаючи пропаганду із названих позицій, скажемо, що її прикладні дослідження в системі МВС України свідчать про істотн розходження в розумінні цієї діяльності. Деякі автори, наприклад, відкидають наявність інших класифікацій методів переконання у пропагандистській роботі в сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, крім тих, у яких критерієм розмежування беруться засоби реалізації методу. [145, С. 52]

Методи переконання, реалізовані в пропагандистській діяльності суб’єктів адміністративного нагляду по його основних напрямках (паспортна система, дозвільна система, громадський порядок, дорожній рух), потрібно розглядати як один з найважливіших засобів впливу на правосвідомість громадян України. Цей метод використовується практично на всіх етапах нагляду, оскільки навіть у випадку притягнення винуватого правопорушника до адміністративної відповідальності суб’єкт нагляду не обмежує свої дії процесуальними рамками, а досягає їх шляхом роз’яснення і переконання з метою усвідомлення винною особою неправомірності своєї поведінки.

Доречно підкреслити також тісний зв’язок методів адміністративного нагляду і методів галузевого управління, причому перші опосередковано впливають на реалізацію інших.

Взаємовплив методів очевидний. Спільними зусиллями органів нагляду та адміністрації підприємств досягаються бажані результати запрограмованого стану відповідних об’єктів нагляду. Тому застосування методів морального і матеріального заохочення варто розглядати і як наслідок, результат методу переконання, який лежить в основі діяльності органів адміністративного нагляду.

Реалізація вказано зв’язку реальна лише стосовно методів наглядової діяльності міліції, реалізованих, головним чином, у сферах охорони громадського порядку, дорожнього руху, тобто там, де управлінський вплив адресований трудовим колективам, об’єднанням громадян за виробничою або ншою соціальною ознакою (підприємства, мешканці будинків тощо).

Характеризуючи метод переконання у діяльност органів адміністративного нагляду в системі міліції, зазначимо, що ці методи в поєднанні з опосередкованим економічним і організаційним впливом складають таку групу способів впливу на піднаглядний об’єкт, що і є основним засобом реалізації пропагандистських і організаційних функцій суб’єктів нагляду. Така практика діяльності всіх систем нагляду в державному управлінні, компетенція яких далеко не вичерпується лише наглядовими повноваженнями.

Методи діяльності суб’єктів нагляду, що дістають відображення в організаційному впливі на охоронювані суспільні відносини, складають особливу групу. Цей вплив за своїм характером не є завжди владним стосовно адресата. Значною мірою він реалізується в рекомендаціях органів нагляду, у процесі методичної допомоги при налагодженні взаємодії з органами галузевого управління.

Практично організаційні методи застосовуються в діяльності всіх органів адміністративного нагляду, що входять у систему міліції. Їх організуюча роль помітно виявляється, наприклад, щодо громадських формувань з охорони громадського порядку. Так, відповідно до ст. 15 Закону України від 22 червня 2000 року “Про участь громадян в охороні громадського порядку та державного кордону” [52], місцев державні адміністрації та органи місцевого самоврядування спільно з органами внутрішніх справ, підрозділами Прикордонних військ України організовують діяльність громадських формувань з охорони громадського порядку та державного кордону шляхом залучення їх членів до проведення патрулювання та інших спільних заходів, проведення інструктажів та оперативного надання відповідно нформації, крім таємної, залучення їх членів до правового навчання та ознайомлення з формами та методами боротьби з правопорушеннями. У зв’язку з цим стає очевидним, що ігнорування організаційних методів в умовах сьогодення, призводить до ослаблення взаємодії суб’єктів нагляду і громадських формувань з охорони громадського порядку.

Питання щодо організації роботи органів внутрішніх справ України з населенням та громадськими формуваннями з метою посилення боротьби зі злочинністю і профілактикою правопорушень врегульовані на відомчому рівні наказом МВС України від 24 червня 1997 року № 400 “Про затвердження типових штатів та Типового положення про підрозділи органів внутрішніх справ по роботі з населенням та громадськими формуваннями”. [101]

З цього приводу хотілося б зазначити, що сьогодн багато громадських формувань з охорони громадського порядку практично припинили свою діяльність (наприклад, добровільні народні дружини), лише органам адміністративного нагляду в державному управлінні характерна позиція активно організуючої ланки системи управління. Ця позиція закріплена практично в усіх актах − положеннях, що визначають статус цих органів, їх компетенцію у функціональній структурі державного управління.

Отже, розглянуті групи методів, на перший погляд, не є характерними для діяльності, здійснюваної органами нагляду. Проте, зіставлення повноважень системи в державному управлінні і методів діяльност дозволяє зробити деякі висновки. Вони, як уявляється, мають істотне практичне значення в удосконаленні управління і нагляду в системі міліції. Тенденція закріплення в компетенції органів нагляду організаційних засад у правоохоронній сфері очевидна і безперечна.

Уявляється, що бажаний ефект діяльності може мати місце тоді, коли суб'єкт має чітко визначену компетенцію, що відповіда головним його завданням, і використовує з метою досягнення позитивного результату всі доступні і дозволені правом методи. Таке посилання може бути прийняте й стосовно основних робочих методів адміністративного нагляду. До їх числа відносяться адміністративні методи, за допомогою яких орган нагляду реалізу владні повноваження.

Адміністративні методи становлять собою основну групу засобів-способів охорони піднаглядних об’єктів від різного роду неправомірних посягань. Не завжди така діяльність закінчується застосуванням заходів стягнення. Значна частка примусового впливу органів на піднаглядн об’єкти носить директивний характер і не пов’язана безпосередньо із застосуванням адміністративних санкцій.

Незважаючи на владний характер адміністративно-директивного методу впливу на середовище управління в механізм адміністративного нагляду все ж таки за своїм змістом він близький до організаційного.

Отже, адміністративно-директивний метод, що застосовується в практиці роботи суб’єктів нагляду, має складну природу. Будучи конкретним вираженням адміністративного примусу в управлінні, він зберіга також свій організуючий початок, оскільки примусити зобов’язану сторону вчинити певні дії або утриматися від їхнього здійснення − значить організувати належне функціонування піднаглядного об’єкта.

Що ж стосується сторони розглянутого методу, пов’язаної із застосуванням інших видів адміністративного примусу, то його реалізація має місце, в основному у випадку протиправних дій.

Якщо у процесі здійснення адміністративного нагляду переконання не досягає своєї мети, то суб’єкти адміністративного нагляду застосовують адміністративний примус, який полягає у здійсненні примусових заходів з метою попередження, припинення протиправних дій, процесуального забезпечення накладення адміністративних стягнень.

Адміністративний примус, застосовуваний суб’єктами адміністративного нагляду міліції, має деякі особливості. Це, як правило, позасудове застосування примусових заходів (за винятком деяких адміністративних стягнень; примусові заходи застосовують органи (посадові особи), наділен спеціальними повноваженнями по здійсненню адміністративної влади; адміністративний примус застосовується з метою забезпечення дотримання загальнообов’язкових правил поведінки в сфері державного управління (наприклад, правила дозвільної системи, паспортної системи, правила безпеки дорожнього руху тощо).

В теорії адміністративного права виділяються три групи примусових заходів:

а) заходи адміністративного запобігання;

б) заходи припинення правопорушень;

в) адміністративні стягнення. [13, С. 152]

Критерієм, за яким конкретні заходи адміністративного примусу, що входять до названих груп, відрізняються один від одного є їх “розміщення” стосовно протиправної дії.

Заходи адміністративного попередження. Ці заходи (їх часто називають адміністративно-попереджувальними) застосовуються з метою попередження правопорушень.

Зміст попередження правопорушень полягає, по-перше, в тому, щоб не допустити протиправної поведінки з боку конкретних осіб, які до такої поведінки схильні; по-друге, в усуненні причин, що сприяють скоєнню правопорушень, і створенні умов, які виключають протиправну поведінку.

Законодавець розцінює адміністративно-попереджувальну роботу як важливий компонент забезпечення законності, порядку і дисципліни. Виходячи з цього, він вводить в КУпАП спеціальну статтю (ст. 6 “Запобігіння адміністративним правопорушенням”) [66], яка передбачає здійснення профілактичних заходів, визначає їх цілі і суб’єктів.

У повсякденному житті громадяни найчастіше стикаються з адміністративно-попереджувальними заходами, які застосовуються правоохоронними органами (міліція, податкова міліція, прокуратура), державними нспекціями, контрольно-ревізійними службами, органами місцевого самоврядування та іншими, уповноваженими на те державою структурами. Це, зокрема:

- перевірка документів;

- безперешкодний вхід у жилі приміщення громадян, які перебувають під адміністративним наглядом;

- відвідання підприємств, організацій для виконання профілактичних функцій;

- вилучення для проведення аналізу проб продукції, яка призначена для реалізації населенню;

- заборона або обмеження в установленому порядку руху транспорту і пішоходів на окремих ділянках вулиць та автомобільних доріг з метою забезпечення громадської безпеки.

Характерною особливістю адміністративно-попереджувальних заходів є та, що вони застосовуються в ситуаціях, коли правопорушення відсутнє. Практиці відомі два види таких ситуацій:

1. коли є реальні підстави передбачати, що може здійснитися правопорушення і потрібно його не допустити;

2. коли треба забезпечити відповідний правопорядок у надзвичайних (екстремальних) умовах.

Найрельєфніше заходи цієї групи подані в Закон України від 16 березня 2000 року “Про правовий режим надзвичайного стану” [50]. Це встановлення особливого режиму в’їзду, виїзду, пересування; заборона масових і спортивних заходів; введення комендантської години тощо. Сюди ж варто віднести й заходи карантинного та обсерваційного характеру, закриття кордонів з суміжною державою і т. ін.

Запобіжні адміністративні заходи. Цей вид заходів (у юридичній літературі їх нколи називають “адміністративно-запобіжними”) належить до другого різновиду заходів адміністративного примусу.

Сама назва цих заходів вказує на їх цільове призначення − запобігання неправомірної поведінки. Їх призначення як заходів запобігання полягає в:

а) припиненні протиправної поведінки;

б) усуненні шкідливих наслідків протиправно поведінки;

в) створенні відповідних умов для можливого в майбутньому притягнення винної особи до адміністративної відповідальност (складання протоколу про адміністративне правопорушення).

Запобіжні адміністративні заходи можуть застосовуватись як окремо, наприклад, припинення функціонування пункту громадського харчування у зв’язку з порушенням санітарно-епідеміологічних правил, так і в сукупності з іншими заходами адміністративного примусу, наприклад, з адміністративними стягненнями.

Заходи відповідальності за порушення нормативно-правових положень. Найчіткіше чітко виражену, в розумінні правової регламентації, класифікаційну групу заходів адміністративного примусу складають примусов заходи впливу, які містяться в адміністративно-правових санкціях, тобто заходи відповідальності за порушення нормативно-правових положень.

Головною особливістю подібних заходів примусу є та, що вони застосовуються винятково як заходи відповідальності за порушення нормативно-правових положень і містяться в адміністративно-правових санкціях.

В юридичній літературі до третьої групи адміністративно-правових заходів найчастіше включають лише адміністративн стягнення.

Адміністративним законодавством України передбачен санкції, які містять такі заходи відповідальності:

1) накладення адміністративних стягнень на фізичних осіб за вчинення адміністративних правопорушень;

2) накладення стягнень на юридичних осіб за порушення нормативно-правових положень (притягнення до відповідальності в адміністративному порядку);

3) застосування заходів адміністративного впливу, не віднесених до категорії адміністративних стягнень до юридичних осіб за порушення нормативно-правових положень (притягнення до відповідальності в адміністративному порядку).

Застосування до фізичних осіб за вчинення адміністративних правопорушень заходів впливу, які не є адміністративними стягненнями передбачено Кодексом України про адміністративні правопорушення.

Передусім це ст. 241 “Заходи впливу, що застосовуються до неповнолітніх”, згідно з якою до осіб віком від 16 до 18 років за вчинення адміністративних правопорушень можуть застосовуватися так заходи впливу:

1) обов’язково публічно чи в іншій формі просити пробачення у потерпілого;

2) попередження;

3) догана або сувора догана;

4) передача неповнолітнього під нагляд батькам чи особам, які їх замінюють, або під нагляд педагогічного чи трудового колективу з х згоди, а також окремим громадянам за їх проханням. [70, С. 205]

Крім відомих у теорії і практиці примусових заходів, можна запропонувати запобіжний захід у вигляді призупинення діяльност ліцензії, що вилучається в піднаглядного об’єкта і може бути повернена йому після усунення всіх недоліків, вказаних суб’єктом нагляду.

На сьогодні, в діючому Законі України від 1 червня 2000 р. “Про ліцензування певних видів господарської діяльності” (ст. 21) [51] передбачена відповідальність за порушення ліцензійних умов у вигляді анулювання ліцензії, що призводить до повної її втрати.

Запропонований нами вид відповідальності у вигляд призупинення дії ліцензії зовні схожий на анулювання ліцензії (припинення діяльності суб’єкта), але різниця тут полягає в тому, що призупинення д ліцензії тимчасово забороняє ті дії, на які потрібно мати дозвіл, у той же час нші заходи суб’єкт може здійснювати (наприклад, кадрові питання, питання матеріально-технічного забезпечення тощо).

Отже, заходи переконання і примусу повинн застосовуватися в комплексі, при цьому переслідуючи головну мету – належне функціонування піднаглядного об’єкта.

Важливою умовою нормального функціонування діяльності суб’єктів адміністративного нагляду є контроль за належною роботою суб’єктів адміністративного нагляду, а також підбір, розстановка і навчання виконавців, які безпосередньо здійснюють адміністративний нагляд.

Контролює діяльність суб’єктів адміністративного нагляду начальник органу внутрішніх справ або його заступник − начальник міліції громадської безпеки, як у процесі повсякденної роботи, так і при перевірці скарг, що надходять стосовно діяльності суб’єкта адміністративного нагляду. Керівник галузевого підрозділу зобов’язаний також контролювати діяльність своїх підлеглих працівників з метою недопущення порушення прав свобод з боку конкретних працівників.

Не менш важливим є підбір, розстановка і навчання виконавців, які безпосередньо здійснюють адміністративний нагляд. До умов належного виконання нагляду конкретними виконавцями відноситься наявність високо кваліфікації, глибоких знань, потрібних для здійснення адміністративного нагляду (як юридичних, так і технічних), вміння застосовувати їх на практиці, та деякі інші умови виходячи з конкретних обставин.

1.4. Організаційні основи діяльност суб’єктів адміністративно-наглядової діяльності міліції

Найбільшого вираження риси адміністративного нагляду набули у сфері діяльності органів внутрішніх справ (міліції). У свою чергу, саме в системі галузевого управління вони дістали найчіткіше організаційне розмежування. Відособленість цієї ланки допомагає краще зрозуміти функції адміністративного нагляду. Відповідно до організаційних, функціональних праворегулюючих варіантів побудови досліджуваних суб'єктів адміністративного нагляду припустимі порівняння його систем незалежно від їх належності до галузей управління (народне господарство, соціально-культурне та адміністративно-політичне будівництво).

Важливо підкреслити, що для управління в діяльност органів внутрішніх справ характерне не лише “фізичне” зосередження об’єктів суб’єктів адміністративного нагляду, але й те, що вони розрізняються як за формою, так і за способом утворення, фінансування тощо. Крім того, суб’єкти адміністративного нагляду в системі органів внутрішніх справ мають повний обсяг форм і методів, властивих цій діяльності на даний період часу.

З метою з’ясування характеристики суб'єктів нагляду в системі органів внутрішніх справ розглянемо питання про організаційну структуру галузі.

У юридичній літературі тією чи іншою мірою вже висвітлювалася ця проблема. В сучасній адміністративно-правовій літератур цьому питанню приділяється також увага [13; 70], де органи внутрішніх справ розглядаються разом з іншими відомствами, що діють у галуз адміністративно-політичної сфери (Міністерство оборони України, Служба безпеки України, Міністерство юстиції України).

Розгляд організаційної структури органів внутрішніх справ у рамках цього дослідження має кілька причин:

1. Організаційна структура органів внутрішніх справ, як і всіх інших органів управління, мусить відповідати їх функціональному змістові. Досягти цього можна шляхом організаційного розмежування всередині галузі та надання кожному елементу структури відповідно компетенції. Отже, аналізуючи організаційну структуру органів внутрішніх справ, можна з’ясувати ті її елементи, які за своїм цільовим призначенням і характером діяльності є суб’єктами адміністративного нагляду.

2. Організаційна структура органів внутрішніх справ вичленування з її наглядових ланок дозволить вести мову про питому вагу адміністративного нагляду у функціональній структурі галузі взагалі, та у рамках адміністративної діяльності, зокрема. Цей підхід дає можливість судити про органи внутрішніх справ як про систему, у якій найпомітніша концентрація наглядових повноважень. Для одних елементів системи вони є основними в компетенції, для інших − здійснюються разом з повноваженнями іншого характеру.

3. Організаційне відокремлення в структурі органів внутрішніх справ ланок адміністративного нагляду дає можливість обґрунтованого підходу до оцінки співвідношення об’єкта управління в галузі внутрішніх справ та об’єктів наглядової діяльності.

Органи внутрішніх справ, як окремо взята система, являють собою сукупність складових частин, кожна з яких має свої завдання, сили засоби, що забезпечують їх виконання. Специфіка цих завдань, форм і методів діяльності послужили, з одного боку підставою для розмежування напрямків діяльності, а з іншого − об’єднання в середині системи тих її ланок, завдання яких близькі за своїм змістом, або їх діяльність має загальний об’єкт впливу.

Деякі вчені-адміністративісти, досліджуючи органи внутрішніх справ, поділяють їх на міліцію, Державну автомобільну інспекцію МВС України, Державний пожежний нагляд МВС України та внутрішні війська. [13, С. 479-489]

Існування різноманітність поглядів у науковій літературі обумовлювалося відсутністю закріпленої на законодавчому рівні структури Міністерства внутрішніх справ України.

Проте зазначення суперечність отримала вирішення у Законі України від 10 січня 2002 р. “Про загальну структуру і чисельність Міністерства внутрішніх справ України [57], яким затверджено таку загальну структуру Міністерства внутрішніх справ України:

– Міністерство внутрішніх справ України – центральний орган управління;

– головні управління, управління Міністерства внутрішніх справ України в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, управління, відділи Міністерства внутрішніх справ України на транспорті;

– міські, районн управління та відділи, лінійні управління, відділи, відділення, пункти;

– підрозділи місцево міліції;

– підрозділи та допоміжні служби державної пожежної охорони;

– з’єднання, військов частини, підрозділи, установи внутрішніх військ;

– навчальні заклади, науково-дослідні установи, підприємства та установи забезпечення.

Що стосується внутрішніх військ, то вони хоча входять у систему МВС, але не входять у структуру органів внутрішніх справ.

Кожна з названих частин системи органів внутрішніх справ має не лише свою внутрішню організаційну побудову, але й функціональну структуру. Остання і дає можливість виділення тих ланок, які здійснюють адміністративний нагляд у сфері охорони громадського порядку.

Міліція є основною частиною органів внутрішніх справ, через яку держава здійснює управління громадським порядком. З цієї позиц громадський порядок виступає як об’єкт діяльності міліції. Однак міліція явля собою досить складну за своєю організаційною і функціональною побудовою частиною органів внутрішніх справ.

Відповідно до Закону України від 20 грудня 1990 р. Про міліцію” [43], вона поділяється на:

- кримінальну міліцію;

- міліцію громадської безпеки;

- транспортну міліцію;

- державну автомобільну інспекцію;

- міліцію охорони;

- спеціальну міліцію.

До складу кримінальної міліції входять оперативно-розшукові, науково-технічні й інші підрозділи, потрібні для розв’язання завдань, що стоять перед нею, і надання допомоги міліц громадської безпеки.

Відразу ж наголосимо, що діяльність не всіх підрозділів міліції безпосередньо пов’язана з охороною громадського порядку [40, С. 93; 28, С. 14] (тут і далі термін “громадський порядок” розуміється у вузькому розумінні). До цих підрозділів відноситься кримінальна міліція.

До складу міліції громадської безпеки входять підрозділи патрульно-постової служби, Державної автомобільної інспекції, служба дільничних інспекторів міліції, ізолятори для тимчасового тримання затриманих взятих під варту осіб та інші підрозділи, діяльність яких призначена для розв’язання поставлених перед нею (міліцією) завдань.

Особливе місце у складі міліції посідає служба охорони громадського порядку і Державна автомобільна інспекція, діяльність яких за своїм характером варто оцінювати як адміністративно-наглядову, а органи, що здійснюють, як суб’єкти адміністративного нагляду.

У складі міліції громадської безпеки служба охорони громадського порядку має спеціальні завдання, що характеризують її діяльність як наглядову у всіх встановлених законом правових формах і здійснювану відповідними методами. Саме з метою реалізації завдань із здійснення адміністративного нагляду в складі міліції і створені її стройові підрозділи (полки, батальйони, роти, взводи, відділення).

Як і всяка інша діяльність, адміністративний нагляд у сфері охорони громадського порядку складається з кількох етапів.

1. Підготовчий (організаційний), де сама служба виступає як об’єкт управління, здійснюваного підрозділами органами внутрішніх справ (міліції). Він містить у собі різні організаційні заходи, наприклад, починаючи з інструктажу і закінчуючи постановкою конкретних завдань кожному виконавцю. Успішність реалізації цього етапу прямо впливає на ефективність роботи підрозділів.

2.Систематичне спостереження за станом громадського порядку з метою з’ясування і припинення протиправних посягань на нього. Цей етап, власне, і характеризує зміст охоронної діяльності, тобто зміст і призначення адміністративного нагляду. У процесі спостереження за громадським порядком не лише виявляються факти правопорушень, але й вживаються заходи припинення протиправних дій, відновлення належного порядку в громадських місцях, створення умов спокою і безпеки людей, збереження матеріальних цінностей, з’ясовуються також обставини, що сприяють вчиненню правопорушень тощо.

На характеристику цього етапу впливає й те, що служба охорони громадського порядку виконує і велику організаційну функцію в галузі розглянутих суспільних відносин. Ця функція із завдань забезпечення належного громадського порядку, що диктує потребу застосування не лише оперативних заходів відновлювального характеру, але й дій по збору й обробці інформації, що надходить, а, отже, і оцінки оперативної обстановки. Це в свою чергу є основою для прийняття раціональних управлінських рішень. Таким вбачається головний зв’язок “внутрішньої” і “зовнішньої” діяльності служби охорони громадського порядку. [40, С. 84-86]

Варто у зв’язку з цим звернути увагу й на таку обставину. На перший погляд, може здатися, що застосування, наприклад, заходів відновлення належного громадського порядку у випадку його порушення діяльність, що перебуває поза межами власне адміністративного нагляду.

Нагляд за станом громадського порядку, припинення будь-яких спроб його порушити, а також здійснення різних заходів із забезпечення його в громадських місцях, що відповідає правовому режиму порядку − це єдиний процес. Саме він характеризує адміністративний нагляд у сфер державного управління взагалі в галузі охорони громадського порядку, і зокрема як динамічну функцію органів управління. Тому стосовно громадського порядку, діяльність суб’єктів адміністративного нагляду треба оцінювати як діяльність, що організовує його функціонування. На нашу думку, така оцінка можлива лише щодо спеціального об’єкту − громадського порядку.

3. Застосування санкцій до порушників та нших примусових заходів. Особливістю тут є та, що співробітники служби охорони громадського порядку, які безпосередньо спостерігають за станом об’єкта, лише здійснюють затримання правопорушників (наприклад, у випадку вчинення ними дрібного хуліганства або іншого правопорушення) і доставляють їх до чергової частини. В цьому випадку складаються відповідні документи (рапорт, пояснення, протокол), на підставі яких начальник органу внутрішніх справ розглядає справу про адміністративне правопорушення і накладає адміністративне стягнення, або направляє матеріали суду для розгляду та ухвалення рішення, в той орган чи посадовій особі, яка правомочна накладати адміністративне стягнення за це правопорушення.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7